ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 марта 2022 г. N 309-ЭС21-23372
Резолютивная часть определения объявлена 23 марта 2022 года.
Полный текст определения изготовлен 28 марта 2022 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,
судей Першутова А.Г., Прониной М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики (далее - министерство) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.02.2021 по делу N А71-12570/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.08.2021 по тому же делу
по иску крестьянского фермерского хозяйства "Колчин и сын" (далее - КФХ "Колчин и сын", хозяйство) к Удмуртской Республике в лице министерства о взыскании 3 210 900 руб. убытков за счет казны Удмуртской Республики.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Удмуртской Республики, Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики.
В заседании приняли участие представители:
от Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики - Долотов П.А.,
от крестьянского фермерского хозяйства "Колчин и сын" - Терентьева Ю.В.
Представители Министерства финансов Удмуртской Республики и Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики, надлежаще извещенные о времени и месте судебного разбирательства, для участия в судебном заседании не прибыли, что в силу части 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению дела в их отсутствие.
Судебной коллегией отклонено ходатайство представителя КФХ "Колчин и сын" о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации с целью проверки конституционности Положения о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 11.09.2018 N 378 на соответствие статьям 54 и 57 Конституции Российской Федерации в связи с отсутствием оснований для этого.
Кроме того, отклонены ходатайства представителя КФХ "Колчин и сын" об отложении слушания дела и о приостановлении производства по делу (заявлено устно), поскольку при наличии обращения заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации доказательства принятия его к производству Конституционного Суда Российской Федерации отсутствуют.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., доводы представителя министерства и возражения представителя крестьянского фермерского хозяйства на кассационную жалобу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии с подпрограммой "Развитие молочного скотоводства" государственной программы Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", утвержденной постановлением Правительства Удмуртской Республики от 15.03.2013 N 102 "Об утверждении государственной программы Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия" утверждено "Положение о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике" N 185 (далее - Положение о предоставлении субсидий, Положение).
Согласно пункту 3 Положения финансирование расходов, связанных с предоставлением субсидий, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующий финансовый год законом Удмуртской Республики о бюджете Удмуртской Республики на цели, указанные в пункте 1 настоящего Положения, лимитов бюджетных обязательств, доведенных министерству.
Пунктом 4 Положения предусмотрено, что субсидии предоставляются следующим субъектам: индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции, при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год; крестьянским (фермерским) хозяйствам, осуществляющим производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции) в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год.
Согласно пункту 8 Положения (в редакции от 17.07.2017) субсидии при увеличении на первое число месяца, в котором заявитель обратился за субсидией, численности поголовья коров не менее, чем на 25 процентов относительно количества скотомест в животноводческом здании по сравнению с численностью поголовья коров, имевшихся у заявителя на 1 января года, в котором животноводческое здание введено в эксплуатацию, предоставляются по следующим ставкам: при реконструкции - 25 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо; при строительстве - 50 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо.
КФХ "Колчин и сын" своими силами построило молочно-товарную ферму на 105 коров в д. Шур Балезинского района Удмуртской Республики. Объект был введен в эксплуатацию 07.12.2016.
Истец, являясь сельскохозяйственным товаропроизводителем Удмуртской Республики, 25.07.2017 обратился в министерство с заявкой на предоставление субсидии на возмещение части затрат на строительство животноводческого здания молочного направления, построенное хозяйственным способом.
Министерство письмом от 30.08.2017 N 03834-02/8 в предоставлении субсидии истцу отказало, сославшись на недостаточность лимитов бюджетных обязательств.
Истец 20.09.2018 повторно обратился в министерство с заявкой на предоставление субсидии.
На момент обращения истца с данной заявкой Положение о предоставлении субсидий действовало в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 11.09.2018 N 378, подпунктом 2 пункта 9 которого предусмотрено, что субсидия при строительстве предоставляется заявителю в размере 30 процентов от фактически понесенных затрат на строительство животноводческого здания, но не более 20 000 рублей за единицу мощности животноводческого здания на 1 голову.
По результатам рассмотрения заявки между сторонами заключен договор о предоставлении субсидии на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике от 22.11.2018 N 1169 (далее - договор), в соответствии с которым из бюджета Удмуртской Республики в 2018 году истцу предоставляется субсидия в целях возмещения части затрат на строительство животноводческого здания молочного направления, построенное хозяйственным способом на 105 голов, введенного в эксплуатацию 07.12.2016.
Согласно пункту 2.1 договора субсидия предоставляется в размере 1 376 100 рублей.
Платежным поручением от 30.11.2018 N 129944 истцу перечислены денежные средства в размере 1 376 100 рублей.
КФХ "Колчин и сын" считало, что поскольку строительство животноводческого здания произведено в 2016 году, должно применяться Положение о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017. По расчету истца он должен был получить 4 587 000 рублей субсидии.
КФХ "Колчин и сын", полагая, что разница между суммой субсидии, которую оно могло получить по Положению о предоставлении субсидии в редакции от 17.07.2017, и фактически полученной суммой, является убытками, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.02.2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 20.08.2021, с Удмуртской Республики в лице министерства за счет казны Удмуртской Республики в пользу Крестьянского фермерского хозяйства "Колчин и сын" взыскано 3 210 900 рублей убытков.
Удовлетворяя исковые требования, суды руководствовались статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом суды ссылались на следующее.
В соответствии с редакцией Положения о предоставлении субсидий от 17.07.2017, действовавшей на момент первоначального обращения за субсидией, истец имел возможность получить субсидию в размере 4 587 000 рублей. Осуществляя строительство объекта, истец исходил именно из этого порядка предоставления субсидии.
На момент обращения хозяйства с повторной заявкой в 2018 году Положение о предоставлении субсидии действовало в редакции от 11.09.2018, которое изменило размер предоставляемых субсидий.
Новые правила о предоставлении субсидий в редакции от 11.09.2018 не имеют обратной силы и не могут применяться к правоотношениям, возникшим до издания этой редакции.
Кроме того, суды сочли возможным применить к настоящему спору по аналогии толкование пункта 6 Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 16.07.2018 N 291, сделанное Верховным Судом Российской Федерации в определении от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13.
Также суды пришли к выводу о доказанности материалами дела состава гражданского правонарушения: неправомерности действий министерства и наличия у истца убытков в результате таких действий.
Между тем судами не учтено следующее.
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджетные ассигнования как предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся, в том числе ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам.
В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
В силу части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются в числе прочего, из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Положение о предоставлении субсидий было принято Правительством Удмуртской Республики в пределах полномочий, в соответствии с названными правовыми нормами.
Данное Положение (в редакции от 17.07.2017) устанавливало период приема заявок на получение субсидии с 25.07.2017 по 07.08.2017.
КФХ "Колчин и сын" обратилось в министерство с заявкой на получение субсидии в установленный срок, однако получив отказ в предоставлении субсидии, данный отказ не обжаловало, повторно обратилось за получением субсидии 20.09.2018.
Представитель министерства в судебном заседании пояснил, что при рассмотрении заявки истца было применено Положение не в редакции от 10.09.2018, а в редакции от 26.10.2018. Подпунктом 1 пункта 1 Положения в названной редакции предусматривалось, что субсидии на строительство животноводческого комплекса предоставляются в отчетном или в предшествующим отчетному периодах. Данной редакцией Положения был расширен круг получателей субсидии, иных изменений в Положение о предоставлении субсидий не было внесено.
При этом изменение условий предоставления субсидии, предусмотренное редакцией Положения как от 10.09.2018, так и от 26.10.2018, не привело к ущемлению прав истца, поскольку заявка КФХ "Колчин и сын" была признана обоснованной, заключен договор о предоставлении субсидии.
В договоре указана сумма субсидии, он подписан главой КФХ без возражений, от получения субсидии хозяйство не отказалось.
При этом у хозяйства не могло быть разумных ожиданий относительно предоставления ему субсидии по Положению в редакции от 17.07.2017, поскольку прием заявок был закончен в августе 2017 года, а на момент строительства животноводческого здания редакция Положения от 17.07.2017 отсутствовала.
Таким образом, вывод судов о придании Положению о предоставлении субсидий в редакции от 11.09.2018 обратной силы, а также, что субсидия, предоставляемая КФХ "Колчин и сын", должна была рассчитываться на условиях Положения о предоставлении субсидий в редакции от 17.07.2017, не соответствует смыслу Положения.
Вопрос о правомерности или неправомерности отказа министерства в предоставлении хозяйству субсидии по заявке от 25.07.2017 истцом не заявлялся, и судами не рассматривался.
Несостоятельным является довод хозяйства о том, что правоотношения по предоставлению субсидии возникли у него не с министерством, а с Удмуртской Республикой, моментом возникновения этих правоотношений следует считать дату утверждения лимитов бюджетных обязательств, дату редакции Положения о предоставлении субсидий, дату введения истцом в эксплуатацию животноводческого объекта, а также дату фактического предоставления министерством денежных средств хозяйству.
В силу пункта 2 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства возникают из договоров и других сделок, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения, а также из иных оснований, указанных в настоящем Кодексе.
Положение о предоставлении субсидий не является публичной офертой.
Для предоставления субсидии хозяйство должно было обратиться в министерство с соответствующей заявкой в установленный срок, приложив к заявке необходимые документы. На основании рассмотрения заявки министерство заключает с заявителем договор на предоставление субсидии.
Согласно пункту 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В соответствии с пунктом 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков.
Истец не доказал, что действия министерства являются незаконными, нарушающими право хозяйства на получение субсидии, а также то обстоятельство, что у истца вообще возникли убытки.
Вывод судов о наличии юридического состава для взыскания убытков не соответствует представленным доказательствам.
Судами не принят во внимание довод представителей министерства и Министерства финансов Удмуртской Республики о том, что предоставленная КФХ "Колчин и сын" субсидия является стимулирующей.
Природа стимулирующих субсидий определена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2(2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019.
Природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующей субсидии при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств. В отличие от субсидии стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (неполученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования, и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.
Взаимосвязанные положения статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность государства оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публичных задач.
Таким образом, право на получение стимулирующей субсидии не является абсолютным, поскольку субсидии выделяются строго на определенные цели, лицо, претендующее на получение субсидии, обязано использовать эту субсидию строго по целевому назначению, а в случае нарушения условий, целей и порядка, установленных для предоставления субсидии, эти денежные средства подлежат возврату.
Таким образом, субсидия, на которую претендовало КФХ "Колчин и сын", не является безусловной, полученная субсидия не является результатом хозяйственной деятельности истца, компенсация части затрат не может рассматриваться как получение дохода, а финансовые последствия, связанные с получением субсидии не в том размере, на который рассчитывало хозяйство, не могут квалифицироваться, как убытки.
Довод истца о том, что предоставление агропромышленной отрасли стимулирующей субсидии в рамках оказания государственной поддержки появилось у Удмуртской Республики только в 2020 году после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 в редакции от 31.03.2020, противоречит Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Суды также необоснованно сослались на апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13, поскольку это определение принято по делу с иными фактическими обстоятельствами.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что фактические обстоятельства спора судами установлены, однако допущено неправильное применение норм материального права, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в иске.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.02.2021 по делу N А71-12570/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.08.2021 по тому же делу отменить.
В иске крестьянскому фермерскому хозяйству "Колчин и сын" отказать.
Председательствующий судья
Ю.Г.ИВАНЕНКО
Судья
А.Г.ПЕРШУТОВ
Судья
М.В.ПРОНИНА