ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 сентября 2024 г. N 307-ЭС24-11027
Дело N А56-9935/2023
Резолютивная часть определения объявлена 25 сентября 2024 г.
Полный текст определения изготовлен 27 сентября 2024 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Першутова А.Г., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационным жалобам Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "УНР-398" на постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 марта 2024 г. по делу N А56-9935/2023 Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области
по заявлению Некоммерческой организации "Фонд - региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 08 ноября 2022 г. N 78/26076/22,
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - общества с ограниченной ответственностью "УНР-398".
В заседании приняли участие представители:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - Кривцова П.А.,
от общества с ограниченной ответственностью "УНР-398" - Столярова Н.Ю., Чибинов Д.В.
от Некоммерческой организации "Фонд - региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" - Герасимов Н.Е., Жуков И.А., Науменко Д.Н.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Некоммерческая организация "Фонд - региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" (далее - фонд, региональный оператор) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - антимонопольный орган, управление) от 08 ноября 2022 г. N 78/26076/22 (далее - предупреждение).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "УНР-398" (далее - общество "УРН-398", подрядчик).
Решением арбитражного суда первой инстанции от 19 июля 2023 г. в удовлетворении заявленного фондом требования отказано.
Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2023 г. данное решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области оставлено без изменения.
Арбитражный суд Северо-Западного округа постановлением от 27 марта 2024 г. указанные судебные акты отменил, требование фонда удовлетворил, признав недействительным оспариваемое предупреждение антимонопольного органа.
Антимонопольный орган и общество "УНР-398" обратились в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации с кассационными жалобами, ставя вопрос об отмене принятого по делу постановления суда кассационной инстанции в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права.
В отзыве на кассационную жалобу фонд просит оспариваемый судебный акт округа оставить без изменения, а кассационные жалобы заявителей - без удовлетворения.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 12 августа 2024 г. кассационные жалобы управления и общества "УНР-398" вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемого судебного акта, Судебная коллегия полагает, что состоявшееся по делу постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 марта 2024 г. подлежит отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судами, между фондом и обществом "УНР-398" посредством проведения электронных процедур заключены договоры от 12 марта 2021 г. N 4-298/А/КР/2021, от 23 апреля 2021 г. N 18-245/А/КР/2021 и от 08 июня 2021 г. N 1-330/А/КР/2021 на выполнение капитального ремонта крыш многоквартирных домов в Санкт-Петербурге.
Уведомлениями от 17 января 2022 г. N 2-1451/22, от 21 января 2022 г. N 2-2479/22, от 21 января 2022 г. N 2-2478/22 фонд в одностороннем порядке отказался от исполнения названных договоров, сославшись на нарушение подрядчиком начальных сроков выполнения работ более чем на 5 дней.
При этом региональный оператор провел аукционы и заключил с обществами с ограниченной ответственностью "ТВК-Инжиниринг" и "СК Ренова" договоры подряда от 20 апреля 2022 г. и от 29 апреля 2022 г. на выполнение работ по капитальному ремонту крыш многоквартирных домов в отношении тех же объектов.
Общество "УНР-398", посчитав действия фонда незаконными, обратилось в антимонопольный орган с соответствующей жалобой, по результатам рассмотрения которой управление установило наличие в действиях регионального оператора признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), в связи с чем вынесло предупреждение о необходимости устранения фондом последствий указанных действий путем отзыва уведомлений об односторонних отказах от договоров.
Отказывая в удовлетворении заявленного фондом требования, суды первой и апелляционной инстанций основывали свои выводы на положениях статей 15, 39.1 Закона о защите конкуренции, постановлении Правительства Российской Федерации от 01 июля 2016 г. N 615 "О порядке привлечения подрядных организаций для оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме и порядке осуществления закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения функций специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" (далее - постановление Правительства N 615), и пришли к выводу о законности вынесенного антимонопольным органом в адрес фонда предупреждения ввиду наличия в его действиях признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, установив обстоятельства, свидетельствующие о необоснованных отказах от исполнения обязательств по договорам, в том числе о приемке и оплате фактически выполненных обществом "УНР-398" объемов работ.
Суд кассационной инстанции не согласился с позицией судов первой и апелляционной инстанций, придя к выводу об отсутствии у антимонопольного органа правовых оснований для принятия мер антимонопольного реагирования в виде вынесения фонду предупреждения по признакам нарушения запрета, установленного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.
Суд округа счел, что фонд, выступая региональным оператором и выполняя функции специализированной некоммерческой организации, не является органом исполнительной власти и не осуществляет функции указанных органов.
Вместе с тем, при вынесении данного постановления Арбитражным судом Северо-Западного округа не было учтено следующее.
Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).
Так, согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается создание дискриминационных условий.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04 марта 2021 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума N 2), антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона N 135-ФЗ подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.
Пунктом 117 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Закон N 414-ФЗ) определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится осуществление регулирования отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.
Пунктом 3 части 1 статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период, далее - Жилищный кодекс, ЖК РФ) установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и которыми создается региональный оператор.
Отношения, связанные с проведением в Санкт-Петербурге капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, регулируются нормами Закона Санкт-Петербурга от 11 декабря 2013 г. N 690-120 "О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 690-120), в соответствии с пунктом 1 статьи 6 которого региональный оператор осуществляет функции, предусмотренные Жилищным кодексом, названным Законом и Уставом регионального оператора в порядке, предусмотренном настоящим Законом или иными законами Санкт-Петербурга.
В целях обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (МКД), расположенных на территории Санкт-Петербурга, на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга от 10 октября 2013 г. N 765 (далее - постановление N 765) создана некоммерческая организация: Фонд - региональный оператор капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, осуществляющая функции по аккумулированию взносов на капитальный ремонт, уплачиваемых собственниками помещений в МКД, исполнению функций технического заказчика работ по капитальному ремонту, финансированию расходов на капитальный ремонт общего имущества в МКД в пределах средств этих фондов с привлечением при необходимости средств, полученных из иных источников, в том числе из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета.
В целях выполнения возложенных функций по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах региональным оператором производятся закупки товаров, работ, услуг в порядке, установленном постановлением Правительства N 615 (часть 1.1 статьи 180 ЖК РФ), в рамках утвержденных региональных программ капитального ремонта указанного имущества.
Таким образом, исходя из целей и задач, стоящих перед органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предмету его ведения, Правительство Санкт-Петербурга наделило фонд публично-властными полномочиями, предусмотренными пунктом 117 части 1 статьи 44 Закона N 414-ФЗ, по обеспечению проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Санкт-Петербурга, которые выразились в реализации фондом функций регионального оператора и технического заказчика при осуществлении работ по заключаемым с подрядчиками договорам.
Принимая во внимание тот факт, что деятельность регионального оператора обусловлена возложенными на него публично значимыми функциями по реализации многостадийного процесса осуществления капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, фонд подлежит отнесению к субъектам, на которых распространяются требования части 1 статьи 15, части 1 статьи 16, части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. N 10-П).
При этом организационно-правовая форма организации, в которой создан фонд, не имеет правового значения для квалификации действий на предмет возможного нарушения требований статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку публично значимые функции могут возлагаться на организации, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", и деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования.
Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 46 постановления Пленума N 2, при рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1, 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.
Следовательно, принимая во внимание то обстоятельство, что предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившей в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Оценка действиям фонда была дана судами первой и апелляционной инстанций при проверке соответствия вынесенного антимонопольным органом предупреждения положениям Закона о защите конкуренции.
Иная оценка фактических обстоятельств дела не входила в полномочия суда кассационной инстанции (статьи 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Таким образом, следует согласиться с доводами управления и общества "УНР-398" о том, что вывод суда округа об отсутствии у антимонопольного органа правовых оснований для принятия мер антимонопольного реагирования в отношении фонда привел к нарушению прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не только заявителя кассационной жалобы, но и неопределенного круга лиц - хозяйствующих субъектов, осуществляющих ремонтно-строительную деятельность на рынке капитального ремонта многоквартирных домов Санкт-Петербурга, поскольку оспариваемое в данном деле предупреждение антимонопольного органа было направлено исключительно на обеспечение соблюдения требований Закона о защите конкуренции, недопущение (пресечение) предполагаемым нарушителем подобных действий, что в свою очередь не препятствовало фонду в осуществлении полномочий и функций регионального оператора.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что оспариваемое постановление суда кассационной инстанции подлежит отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятое при существенном нарушении норм права, а решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции по данному делу подлежат оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 марта 2024 г. по делу N А56-9935/2023 Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области отменить.
Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19 июля 2023 г. и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2023 г. по тому же делу оставить в силе.
Председательствующий судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судьи
А.Г.ПЕРШУТОВ
Д.В.ТЮТИН