ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 апреля 2024 г. N 305-ЭС23-23811
Дело N А40-185034/2022
Резолютивная часть определения объявлена 09.04.2024.
Полный текст определения изготовлен 23.04.2024.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Хатыповой Р.А., Чучуновой Н.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства обороны Российской Федерации на решение Арбитражного суда города Москвы от 23.03.2023, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2023 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.09.2023 по делу N А40-185034/2022
по заявлению Министерства обороны Российской Федерации к Федеральному дорожному агентству о признании недействительным распоряжения от 22.06.2021 N 2304-р,
при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Государственной компании "Российские автомобильные дороги", Федерального государственного казенного учреждения "Центральное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации, Федерального казенного учреждения "Западное управление дорожного хозяйства" Министерства обороны Российской Федерации.
При участии в судебном заседании представителей:
Министерства обороны Российской Федерации - Полевца И.М., Уткина В.В.,
Федерального государственного казенного учреждения "Центральное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации - Хамаза И.А.,
Федерального дорожного агентства - Ильина А.В.,
Государственной компании "Российские автомобильные дороги" - Мишина А.В.
Федеральное казенное учреждение "Западное управление дорожного хозяйства" Министерства обороны Российской Федерации, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, представителей для участия в судебном заседании не направило, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие его представителей.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., а также выступление представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) содержатся сведения о регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером 50:27:00206:11:32, площадью 3760 кв. м, который на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлен Федеральному государственному казенному учреждению "Центральное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГКУ "Центральное ТУИО").
Согласно сведениям ЕГРН право постоянного бессрочного пользования зарегистрировано в 1987 году за 192 квартирно-эксплуатационной частью Министерства обороны Российской Федерации (государственный акт от 02.12.1987 N 170).
Также в ЕГРН содержатся сведения о расположении частично в границах спорного земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:32 сооружения дорожного транспорта - автомобильной дороги от 4 км автомобильной дороги А107 (ММК) "Курилово - Лучинское" до объекта 3011/2 в/ч 61991, год ввода в эксплуатацию 1969, протяженность 884 м.
Распоряжением Федерального дорожного агентства от 17.06.2014 N 1172-р утверждена документация по планировке территории объекта "Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с последующей эксплуатацией на платной основе), Московская область, пусковой комплекс N 1".
Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" 06.05.2021 направлено в адрес Федерального дорожного агентства (далее - Росавтодор) предложение об изъятии земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:32 для государственных и муниципальных нужд.
Распоряжением Росавтодора от 22.06.2021 N 2304-р "Об изъятии для нужд Российской Федерации земельного участка в целях обеспечения реализации проекта "Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с последующей эксплуатацией на платной основе), Московская область, пусковой комплекс N 1" в соответствии с государственной программой Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 N 1596, принято решение об изъятии земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:32.
На основании распоряжения Федерального дорожного агентства от 22.06.2021 N 2304-р осуществлен раздел земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:32, занятого зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные силы Российской Федерации, в результате которого образован земельный участок с кадастровым номером 50:27:0020611:886 площадью 3760 кв. м.
Согласно передаточному акту от 26.08.2011 о передаче имущества от Федерального государственного квартирно-эксплуатационного учреждения "192 квартирно-эксплуатационная часть района" Минобороны Российской Федерации к ФГУ "Центральное ТУИО" на первоначальном земельном участке размещены: караульное помещение, котельная, насосная, очистные сооружения. При этом спорный земельный участок является частью единственной подъездной дороги от автодороги А-197 к действующему военному объекту, используемому в интересах 1 армии противовоздушной и противоракетной обороны (особого назначения).
Полагая, что оспариваемое распоряжение Росавтодора от 22.06.2021 N 2304-р является незаконным, нарушающим права и законные интересы Министерства обороны Российской Федерации (далее - Минобороны РФ), последнее обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением по настоящему делу.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, руководствуясь положениями статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 49, 56.2, 56.6 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 374, исходили из того, что Росавтодор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте, который в соответствии с подпунктом 5.4.1(1) пункта 5 Положения осуществляет принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, а также о резервировании земель для указанных целей, пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, отметив, что уведомление собственника об изъятии земельного участка для государственных нужд не предусмотрено, поскольку правообладатель изымаемой недвижимости считается уведомленным о принятом решении об изъятии со дня получения копии этого решения или со дня возврата отправителю.
Суд первой инстанции указал, что Федеральное казенное учреждение "Центравтомагистраль" надлежащим образом уведомило правообладателя о предстоящем изъятии объектов недвижимости, направив копию оспариваемого Распоряжения.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Министерство обороны Российской Федерации обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, в которой просит отменить обжалуемые судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 01.02.2024 кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В Верховный Суд Российской Федерации Росавтодором и Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" представлены отзывы, в которых указано на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов и выражено несогласие с доводами кассационной жалобы, указанная позиция поддержана представителем общества в судебном заседании.
Представители Минобороны РФ и ФГКУ "Центральное ТУИО" в судебном заседании поддержали доводы кассационной жалобы.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению в силу следующего.
Основанием для обращения Минобороны РФ в арбитражный суд с требованием по настоящему делу послужило незаконное, по мнению заявителя, изъятие предоставленного и используемого им земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:886, образованного из земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:32, изъятого из гражданского оборота в соответствии со статьей 27 ЗК РФ и занятого зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.
В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности.
Спорный земельный участок с кадастровым номером 50:27:0020611:886 является федеральной собственностью и относится к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 93 ЗК РФ землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами.
В статье 27 ЗК РФ законодателем регламентированы ограничения оборотоспособности земельных участков. В пункте 1 указанной статьи содержится правило о возможности оборота земельных участков только в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ.
Согласно пункту 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Подпунктом 2 пункта 4 статьи 27 ЗК РФ предусмотрено, что из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами).
Между тем Распоряжением Росавтодора от 22.06.2021 N 2304-р спорный земельный участок, являющийся федеральной собственностью и отнесенный к землям изъятым из оборота, изъят для нужд Российской Федерации в целях строительства автодороги.
При этом процедура изъятия земельного участка произведена в соответствии с общими требованиями, содержащимися в ГК РФ и ЗК РФ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 279 ГК РФ и статьи 56.2 ЗК РФ изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется уполномоченным органом в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.
Согласно пунктам 5 и 6 статьи 279 ГК РФ правообладатель земельного участка должен быть уведомлен о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с земельным законодательством. Сроки, размер возмещения и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, определяются соглашением об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд (далее - соглашение об изъятии). В случае принудительного изъятия такие условия определяются судом.
Статьей 49 ЗК РФ в качестве одного из оснований изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд указано строительство автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства этих объектов.
Между тем сторонами настоящего спора о судьбе земельного участка, относящегося к федеральной собственности, являются Минобороны РФ и Росавтодор, являющиеся федеральными органами исполнительной власти и преследующие различные цели по его использованию.
Суды, признавая обоснованным оспариваемое распоряжение Росавтодора от 22.06.2021 N 2304-р и отказывая в удовлетворении требования Минобороны РФ, по существу, согласились с наличием полномочий у одного федерального органа по изъятию земельного участка, находящегося в законном и фактическом владении у другого федерального органа, использующего его для осуществления возложенных на него государственных функций.
Минобороны РФ в обоснование требования по делу указывало, что изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности и используемого им для общественно значимых нужд и обороны государства, другим публичным собственником влечет прекращение использования им для соответствующих первоначальных публичных нужд.
Применимая для настоящего дела правовая позиция была изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.12.2011 N 9987/11, согласно которой из совокупного толкования положений статьи 279 Гражданского кодекса, статей 49, 55 и 63 Земельного кодекса усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для общественно значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер.
Данный подход развивает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 30.06.2006 N 8-П, в соответствии с которой при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) - федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому, что обусловлено особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти.
Отказывая в удовлетворении требований Минобороны РФ, суды исходили из того, что Росавтодор является органом, уполномоченным на принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения.
Однако суды при этом не учли правовое положение Минобороны РФ, не исследовали в связи с этим Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" (далее - Положение о Минобороны РФ).
Подпунктом 71 пункта 7 указанного Положения установлено, что Минобороны РФ осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества Вооруженных Сил, имущества, которое составляет государственную казну Российской Федерации и управление которым осуществляет Минобороны России, а также правомочия в отношении земель и других природных ресурсов, предоставленных для нужд Вооруженных Сил.
Подпунктом 71.1 пункта 7 Положения о Минобороны указанному органу предоставлены полномочия по принятию в пределах своей компетенции решения о резервировании земель и об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства и реконструкции объектов обороны.
Таким образом Минобороны РФ в соответствии с подпунктом 71 пункта 7 Положения о Минобороны РФ осуществляет правомочия собственника федерального имущества, находящегося у подведомственного учреждения.
Функции Минобороны РФ по управлению федеральным имуществом закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом".
Одним из способов распоряжения военным имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации является его высвобождение.
Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 N 1054 "О порядке высвобождения недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации" установлено, что решения о высвобождении недвижимого военного имущества, находящегося у Вооруженных Сил Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и организаций, подведомственных Минобороны РФ, принимает Минобороны РФ.
Порядок высвобождения недвижимого военного имущества войск национальной гвардии Российской Федерации, воинских формирований и органов утвержден постановлением Правительства РФ от 24.06.1998 N 623 и предполагает по итогам проведения инвентаризации направление к 15 августа сформированных перечней недвижимого военного имущества, предполагаемого к высвобождению, в федеральные государственные органы, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом на основании сводных перечней недвижимого военного имущества, подлежащего высвобождению, к 15 декабря принимает одно из указанных в пункте 8 Порядка решений (о перераспределении, высвобождении, отказе в высвобождении).
Таким образом, законодателем установлен особый порядок оборота недвижимого военного имущества, обусловленный исключительными целями его использования.
Кроме того, разрешая спор, суды не учли, что полномочиями собственника федерального военного имущества в случае его высвобождения располагает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, действующее в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом", мнение которого, как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом, не было испрошено.
Исследуя доводы Росавтодора в обоснование необходимости изъятия спорного земельного участка в публичных интересах для реализации проекта по строительству автомобильной дороги, а также довод Минобороны РФ о необходимости его использования также в публичных целях, связанных с обеспечением обороны и безопасности государства, Судебная коллегия отмечает, что суды не уполномочены оценивать степень значимости указанных публичных интересов и считать какой-либо более значимым по отношению к другому.
При этом ссылка Росавтодора на наличие у него полномочий в соответствии со статьей 56.2 Земельного кодекса на принятие оспариваемого судебного акта в спорной ситуации не может быть признана обоснованной. Внесенная в Земельный кодекс Глава VII.1. Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных целей регламентирует общую процедуру и условия изъятия земельного участка, но при применении которой в каждом случае следует принимать во внимание конкретные обстоятельства, имеющие значение для принятия решения об изъятии.
Кроме того, как указывает Минобороны РФ, в границах первоначального земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:886 и образованного из него земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:32 имеются объекты недвижимости, а именно здания и сооружения. При этом судьба иных объектов в связи с изъятием спорного земельного участка подлежала исследованию и оценке судов.
Между тем подпунктом 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ установлено единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков.
Как указывает Министерство, в границах подлежащего изъятию земельного участка с кадастровым номером 50:27:0020611:32 расположено сооружение дорожного транспорта с кадастровым номером 50:27:0020611:938 - автомобильная дорога от 4 км автомобильной дороги А107 (ММК) "Курилово - Лучинское" до объекта 3011/2 в/ч 61991, год постройки 1969, предоставленное на праве оперативного управления Федеральному казенному учреждению "Западное управление дорожного хозяйства" Минобороны РФ.
Судьба указанной автодороги, предназначенной для обеспечения военных нужд и в отношении которой за учреждением Минобороны РФ зарегистрировано право оперативного управления, не разрешена.
На основании системного анализа норм действующего законодательства представляются ошибочными выводы судов об обоснованности принятия Росавтодором распорядительного акта об изъятии земельного участка.
Таким образом, на основании изложенного Судебная коллегия полагает, что выводы судов нельзя признать законными и обоснованными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, учесть изложенные выводы в настоящем определении, принять законные и обоснованные судебные акты.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Москвы от 23.03.2023, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2023 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.09.2023 по делу N А40-185034/2022 отменить.
Направить дело N А40-185034/2022 на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
Р.А.ХАТЫПОВА
Н.С.ЧУЧУНОВА