ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 сентября 2023 г. N 307-ЭС23-7228
Дело N А56-9956/2022
Резолютивная часть определения объявлена 20.09.2023.
Полный текст определения изготовлен 21.09.2023.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.06.2022 по делу N А56-9956/2022, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2022 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30.01.2023 по тому же делу
по заявлению Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 22.10.2021,
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Ульянова Петра Алексеевича.
В заседании приняли участие представители:
от Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга - Борисов К.С.;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - Голованова Т.А.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Ульянов Петр Алексеевич (далее - Ульянов П.А.) обратился в Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - антимонопольный орган) с жалобой на действия Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга (далее - Жилищный комитет, комитет, организатор торгов) при организации и проведении конкурса по продаже жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга, в которой указал на неправомерное установление для участников требования об обязательном заключении договора о задатке.
По мнению заявителя жалобы названное требование конкурсной документации нарушает принцип открытости и прозрачности проведения торгов, поскольку обязывает участника конкурса заключить договор о задатке, передать его организатору, получить подписанный организатором экземпляр договора, перечислить задаток, включив в состав заявки платежный документ о перечислении задатка и подписанный договор о задатке.
По результатам рассмотрения жалобы Ульянова П.А. в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), антимонопольный орган вынес решение от 22.10.2021, в котором признал ее обоснованной, а в действиях комитета выявил нарушение требований части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Не согласившись с указанным решением, Жилищный комитет обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.05.2022, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2022 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30.01.2023, в удовлетворении заявленного требования было отказано.
В жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, Жилищный комитет просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм права.
В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения, а жалобу комитета - без удовлетворения.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 03.08.2023 жалоба комитета вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что жалоба Жилищного комитета подлежит удовлетворению, а состоявшиеся по делу судебные акты - отмене по следующим основаниям.
Порядок проведения конкурса по продаже жилых помещений жилищного фонда коммерческого пользования Санкт-Петербурга регламентируется постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.01.2009 N 12 "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решений о продаже жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга на торгах и проведении торгов по продаже жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга".
Как установлено судами и следует из материалов дела, на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга по адресу https://www.gov.spb.ru и на сайте Жилищного комитета по адресу: http://gilkom-complex.ru 10.09.2021 размещено извещение N 46 о проведении торгов в форме открытого конкурса по продаже жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга. Предметом открытого конкурса являлось жилое помещение по адресу: Санкт-Петербург, Миллионная ул., д. 29, литера А, кв. 25, общей площадью 169,2 кв. м.
В извещении N 46 указано, что претендент до подачи заявки на участие в конкурсе представляет обеспечение заявки в форме задатка в размере, указанном в извещении. Задаток является обеспечением исполнения обязательства победителя конкурса или единственного участника несостоявшегося конкурса по заключению договора купли-продажи жилого(ых) помещения(й) жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга и оплате приобретенного на торгах имущества. Внесение обеспечения заявки на участие в конкурсе оформляется договором о задатке по форме, установленной в приложении N 2 к конкурсной документации. Настоящее извещение не является публичной офертой для заключения договора о задатке в соответствии со статьей 437 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Исходя из этого денежные средства не будут считаться задатком в случае их перечисления без подписания претендентом договора о задатке в порядке, установленном конкурсной документацией.
Конкурсная документация содержит аналогичные требования о том, что внесение обеспечения заявки на участие в конкурсе оформляется договором о задатке по форме, установленной в приложении N 2. Для заключения договора о задатке претендент до подачи заявки на участие в конкурсе представляет в Жилищный комитет подписанный со своей стороны договор о задатке (в двух экземплярах), проект которого представлен в приложении N 2 к конкурсной документации, а также документ, подтверждающий полномочия лица претендента, подписавшего договор о задатке. Задаток считается внесенным, если денежные средства поступили на счет организатора конкурса на дату вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и между организатором конкурса и претендентом заключен договор о задатке.
Отказывая в признании недействительным решения антимонопольного органа, суды руководствовались положениями статей 17, 18.1 Закона N 135-ФЗ и исходили из того, что, действуя разумно и добросовестно при реализации имущества, организатор торгов должен обеспечить наибольшее количество состава участников торгов с целью увеличения как уровня конкуренции между участниками торгов, так и итоговой цены продаваемого имущества, что в свою очередь обеспечивает соблюдение интересов всех потенциальных покупателей, а также взыскателя и должника.
Вместе с тем, устанавливая требование об обязательном заключении договора о задатке, организатор торгов тем самым, по мнению судов трех инстанций, создал необоснованные препятствия потенциальным покупателям к участию в спорных торгах. В этой связи суды согласились с позицией антимонопольного органа о том, что данные действия нарушают требования, установленные частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Однако при рассмотрении данного дела судами не учтено следующее.
Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).
Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В качестве признаков ограничения конкуренции упомянутый Федеральный закон в пункте 17 данной статьи называет установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации;
Делая вывод о нарушении комитетом императивного запрета, установленного частью 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, на совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, антимонопольный орган счел, что установленный организатором порядок внесения задатка создает препятствие для претендентов при подаче заявки на участие в конкурсе, что не соответствует целям проведения торгов, которые в свою очередь, направлены на привлечение наибольшего числа заинтересованных лиц.
Вместе с тем антимонопольный орган не учел, что формируя конкурсную документацию по проведению конкурсной процедуры, комитет руководствовался порядком, закрепленным пунктом 9.3 Регламента проведения торгов по продаже жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга, утвержденного распоряжением Жилищного комитета от 31.01.2020 N 53-р, согласно которому внесение обеспечения заявки на участие в торгах оформляется договором о задатке, а порядок заключения договора определяется извещением.
Указанный порядок действовал на момент проведения торгов, не был признан незаконным и нарушающим права граждан, а потому подлежал применению.
Кроме того, следует отметить, что обязанность участников торгов вносить задаток в размере, в сроки и в порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов, установлена в пункте 5 статьи 448 ГК РФ.
Согласно пункту 2 статьи 380 ГК РФ соглашение о задатке независимо от суммы задатка должно быть совершено в письменной форме.
В случае сомнения в отношении того, является ли сумма, уплаченная в счет причитающихся со стороны по договору платежей, задатком, в частности вследствие несоблюдения правила, установленного пунктом 2 настоящей статьи, эта сумма считается уплаченной в качестве аванса, если не доказано иное (пункт 3 статьи 380 ГК РФ).
Таким образом, установленные комитетом требования, связанные с заключением договора о задатке в письменном виде, основаны на положениях действующего гражданского законодательства, в равной мере применимы ко всем участникам закупки и, следовательно, не приводят к исключению участников по причинам, не связанным с обеспечением потребностей заказчика.
Согласно Закону о защите конкуренции все хозяйствующие субъекты должны быть поставлены в равные условия без предоставления преимуществ организатором торгов или заказчиком. При этом какие-либо исключения из правил, определенных частью 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, не установлены.
Механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки, и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов (определения Судебной коллегии по экономическим спорам от 18.11.2019 N 307-ЭС19-12629, от 21.02.2020 N 303-ЭС19-20549).
Учитывая правовую природу задатка, как обеспечительного платежа, а также принимая во внимание действующий на момент проведения торгов порядок продажи жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга, антимонопольным органом при рассмотрении данного спора не было представлено доказательств того, что оспариваемые Ульяновым П.А. условия конкурсной документации привели к созданию административного барьера участия в конкурсе и необоснованному ограничению количества участников конкурса.
В соответствии с пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.
Правом на обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии обладают лица, подавшие заявки на участие в торгах; иные лица, права и законные интересы которых могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, нарушения порядка организации и проведения торгов. При этом лицо, не подававшее заявку на участие в торгах, должно обосновать нарушение своих прав или законных интересов.
Только при соблюдении совокупности указанных условий жалоба лица, не подававшего заявку на участие в торгах, может быть принята к рассмотрению антимонопольным органом.
Обращаясь с жалобой в антимонопольный орган, Ульянов П.А. не представил доказательства подачи заявки на участие в конкурсе, не ссылался на наличие каких-либо препятствий для своевременного представления организатору торгов необходимых документов. Следовательно, Ульянов П.А. не мог быть отнесен антимонопольным органом к предусмотренной частью 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции категории лиц, права и законные интересы которых могли быть восстановлены при рассмотрении жалоб, направленных в антимонопольный орган.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что оспариваемые судебные акты арбитражных судов трех инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые при существенном нарушении норм материального права.
Поскольку судами установлены все значимые для правильного рассмотрения дела обстоятельства, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, разрешить спор по существу, приняв решение об удовлетворении заявленных Жилищным комитетом требований.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.06.2022 по делу N А56-9956/2022, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2022 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30.01.2023 по тому же делу отменить.
Требование Жилищного комитета Правительства Санкт-Петербурга удовлетворить.
Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 22.10.2021.
Председательствующий судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судьи
М.К.АНТОНОВА
Д.В.ТЮТИН