ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 апреля 2021 г. N 308-ЭС20-22095
Резолютивная часть определения объявлена 15.04.2021.
Полный текст определения изготовлен 21.04.2021.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Грачевой И.Л., Поповой Г.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Рассвет" на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.04.2020 N А32-39267/2019, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.10.2020 по тому же делу
по заявлению акционерного общества "Рассвет" к Департаменту имущественных отношений Краснодарского края о признании незаконным изложенного в письме от 22.05.2019 N 52-20245/19-32-12 решения об отказе в предоставлении в аренду на новый двадцатилетний срок земельных участков площадью 927 кв. м с кадастровым номером 23:07:0202000:888, площадью 8274 кв. м с кадастровым номером 23:07:0202000:890, площадью 332 325 кв. м с кадастровым номером 23:07:0202000:899, площадью 15 133 кв. м с кадастровым номером 23:07:0202000:902, площадью 10 184 кв. м с кадастровым номером 23:07:0202000:904, площадью 10 912 кв. м с кадастровым номером 23:07:0202000:907, площадью 4946 кв. м с кадастровым номером 23:07:0000000:2855, расположенных по адресу: Краснодарский край, Динской район, в границах ФГУ СП МО РФ "Рассвет" участок N 14, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения (далее - земельные участки), о понуждении к подготовке, подписанию и направлению обществу проектов договоров аренды земельных участков в аренду на срок не более 20 лет до принятия уполномоченным органом решения о строительстве на земельных участках в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования и застройки Новотитаровского сельского поселения Динского района,
при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: администрации муниципального образования Динской район, Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея,
при участии в судебном заседании представителей:
акционерного общества "Рассвет": Кирсановой О.В., Хромовой Н.В.,
Департамента имущественных отношений Краснодарского края Попурей Н.А.
Администрация муниципального образования Динской район, Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие их представителей.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., представителей Кирсановой О.В., Хромовой Н.В., Попурей Н.А., Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Арбитражного суда Краснодарского края от 13.04.2020, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020 и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.10.2020, в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, акционерное общество "Рассвет" (далее - общество, арендатор) просит отменить обжалуемые судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, принять по делу новый судебный акт, которым иск удовлетворить.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19.03.2021 кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что жалоба подлежит удовлетворению в силу следующего.
Судами при рассмотрении дела установлено, что администрация Динского района (арендодатель) и общество (арендатор) 11.07.1997 заключили договор аренды земельного участка площадью 2018 га с кадастровым номером 23:07:0702000:305, расположенного по адресу: Краснодарский край, Динской район в границах ФГК СП МО РФ "Рассвет", на 22 года для ведения сельскохозяйственного производства. Государственная регистрация договора осуществлена 28.10.2011. Впоследствии указанный земельный участок был разделен на семь земельных участков с кадастровыми номерами 23:07:0202000:888, 23:07:0202000:890, 23:07:0202000:899, 23:07:0202000:902, 23:07:0202000:904, 23:07:0202000:907, 23:07:0000000:2855.
Общество 08.04.2019 (до истечения срока действия договора аренды) обратилось в Департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент) с заявлением о предоставлении названных земельных участков в аренду без проведения торгов на новый срок в целях сельскохозяйственного использования.
Департамент, ссылаясь на пункты 1, 14, 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), учитывая сведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, данные Генерального плана Новотитаровского сельского поселения Динского района, утвержденного решением Совета Новотитаровского сельского поселения от 19.12.2012 N 212-67-02 в редакции решения от 15.09.2017 N 287-28/03, и Правил землепользования и застройки территории Новотитаровского сельского поселения Динского района, утвержденных решением Совета Новотитаровского сельского поселения от 27.11.2013 N 266-55/02 (в редакции решения от 15.09.2017 N 286-28/03), письмом от 22.05.2019 N 52-20245/19-32-12 отказал обществу в заключении договоров аренды земельных участков без проведения торгов.
При этом департамент указал, что земельный участок с кадастровым номером 23:07:0202000:902 расположен на территории проектируемой автомобильной дороги местного значения (главной улицы), а также в границах территориальной зоны озеленения специального назначения (ИВ-1); земельный участок с кадастровым номером 23:07:0202000:890 расположен на территории зеленых насаждений санитарно-защитного назначения, зеленых насаждений общего пользования, а также в границах территориальной зоны озеленения специального назначения (ИВ-1), в границах притока реки Понура; земельный участок с кадастровым номером 23:07:0202000:888 расположен на территории проектируемых улиц, территории жилой застройки, требующей проведения специальных мероприятий для улучшения санитарно-экологического состояния, а также в границах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы (Ж-1Б); земельный участок с кадастровым номером 23:07:0202000:899 расположен на территории прогнозируемой жилой застройки, учреждений образования, общественной застройки, проектируемых улиц, зеленых насаждений санитарно-защитного назначения, в границах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы (Ж-1Б), а также в его границах расположена главная дорога; земельный участок с кадастровым номером 23:07:0202000:907 расположен на территории санитарно-защитного назначения; в границах территориальной зоны озеленения специального назначения (ИВ-1); земельный участок с кадастровым номером 23607:0000000:2855 частично расположен на территории улицы в жилой застройке, в границах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы (Ж-1Б); земельный участок с кадастровым номером 23607:0202000:904 расположен в границах территориальной зоны обслуживания и деловой активности при транспортных коридорах и узлах (ОД-3).
Полагая, что оспариваемый отказ департамента в предоставлении в аренду земельных участков является незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с требованиями по настоящему делу.
Разрешая спор, суды, руководствуясь положениями пункта 6 статьи 27, статей 39.6, 39.16, 39.17, 77, 83, 84, 85 Земельного кодекса, статей 18, 23, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", учли разъяснения, содержащиеся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 15248/10, пункте 27 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1/2017, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017, пришли к выводу об отсутствии оснований для признания незаконным отказа в предоставлении в аренду на новый срок спорных земельных участков.
При этом суды исходили из того, что в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и документацией по планировке территории часть земельных участков расположена на территории общего пользования (зона озеленения специального назначения), а другая их часть предназначена для размещения объектов местного значения (объекты транспортной инфраструктуры, жилая застройка с уличной сетью).
При таких обстоятельствах суды пришли к выводу об отсутствии оснований для предоставления земельных участков обществу в аренду без проведения торгов независимо от того, что документы территориального планирования разработаны на значительную перспективу, а в ближайшее время на земельных участках строительство объектов местного значения не планируется.
Отказывая в удовлетворении требований общества, суды также указали, что в отсутствие решения о резервировании спорных земельных участков уполномоченный орган не вправе предоставить их в аренду до начала возведения предусмотренных документами территориального планирования объектов местного значения. При этом бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в несвоевременном выполнении этапов реализации генерального плана (отсутствие подготовленной и утвержденной документации по планировке территории, решений о резервировании земель), может быть оспорено в судебном порядке заинтересованными лицами.
Судебная коллегия по экономическим спорам отмечает следующее.
Согласно пункту 1 статьи 39.6 Земельного кодекса договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи.
В соответствии с подпунктом 31 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, арендатору, в отношении которого у уполномоченного органа отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка, при условии, что заявление о заключении нового договора аренды такого земельного участка подано этим арендатором до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды такого земельного участка.
Как указано в Обзоре судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23.12.2020 (далее - Обзор от 23.12.2020), названными положениями Земельного кодекса определены условия, при которых допускается заключение договора аренды без торгов в отношении земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства независимо от категории земель в соответствии с установленными видами разрешенного использования (пункт 2).
При этом изменение правового режима земельного участка, а именно: категории и вида разрешенного использования, не предусматривающее дальнейшее использование участка в целях сельскохозяйственного производства, является препятствием для заключения нового договора аренды земельного участка в названных целях.
При определении правового режима спорных участков необходимо учитывать следующее.
Согласно статье 8 Земельного кодекса, а также части 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Среди основных принципов законодательства о градостроительной деятельности названы обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, а также осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (статья 2 Градостроительного кодекса).
Установление или изменение границ населенных пунктов осуществляется путем утверждения или изменения в установленном законодательством порядке генерального плана поселения, городского округа - документов территориального планирования муниципальных образований (статьи 9, 18, 23, 24, 25 Градостроительного кодекса).
Вместе с тем утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса).
Согласно части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса реализация документов территориального планирования осуществляется путем:
1) подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;
2) принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
3) создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.
Частью 5 статьи 26 Градостроительного кодекса установлено, что реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.
Признавая оспариваемый отказ уполномоченного органа законным, суды сослались на положения пункта 17 статьи 39.16 Земельного кодекса, указав на то, что в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и документацией по планировке территории часть земельных участков расположена на территории общего пользования, а другая часть предназначена для размещения объектов местного значения.
Согласно указанной норме уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов.
Вместе с тем в материалах дела отсутствуют доказательства (уполномоченным органом не представлены доказательства), подтверждающие реализацию документов территориального планирования (генерального плана) в части строительства (размещения) объектов местного значения.
Напротив, из материалах дела усматривается, что органы власти в ответе заявителю сообщают о том, что строительство объектов на спорных участках не запланировано.
Письмами Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края от 02.08.2019 (т. 1 л.д. 18) и 25.11.2019 (т. 2 л.д. 21) истец проинформирован о том, что выполнение работ по строительству или реконструкции автомобильных дорог, расположенных в непосредственной близости к спорным земельным участкам, не предусмотрено.
Администрацией Новотитаровского сельского поселения истцу направлены сообщения от 22.10.2019 о том, что объекты строительства на спорных земельных участках не запроектированы (т. 2 л.д. 19 - 20).
Поскольку само по себе утверждение (изменение) генерального плана поселения, городского округа не влечет изменение правового режима земельных участков, при отсутствии доказательств реализации документов территориального планирования, ссылка на пункт 17 статьи 39.16 Земельного кодекса не может служить единственным основанием для отказа в предоставлении участка в аренду для сельскохозяйственного производства.
Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки включают в себя, в частности градостроительные регламенты (статья 30 Градостроительного кодекса). Согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Между тем из судебных актов не усматривается, что доводы департамента об изменении правового режима в части установления новых видов разрешенного использования всех спорных участков подтверждены материалами дела.
В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 08.12.2020 N 305-ЭС20-12105 указано на возможность заключения договора аренды земельного участка до начала установленной статьями 279 - 282 Гражданского кодекса, положениями главы VII.1 Земельного кодекса процедуры изъятия объектов недвижимости. При этом исходя из совокупного толкования пункта 2 статьи 22, пункта 4 статьи 27, пункта 1 статьи 39.20, подпункта 9 пункта 2 статьи 39.6, подпункта 3 пункта 1 статьи 56.11 Земельного кодекса, подпункта 3 пункта 2 статьи 279 Гражданского кодекса коллегия пришла к выводу, что сами по себе положения пункта 17 статьи 39.16 Земельного кодекса не лишают права собственника объектов недвижимости на заключение договоров аренды земельного участка, занятого объектами недвижимости и необходимого для их использования, в аренду без торгов.
Также коллегия отметила необоснованное применение судами при разрешении спора положений пункта 27 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017, поскольку приведенная в нем позиция ограничена толкованием пункта 17 статьи 39.16 Земельного кодекса в случае обращения с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, а не в аренду.
Данная правовая позиция применима и в настоящем деле, поскольку спорные земельные участки не являются изъятыми из оборота, ограниченными в обороте и в отношении этих участков не принималось решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд. Планирование размещения в долгосрочной перспективе объектов местного значения в границах спорных земельных участков не может служить причиной отказа в их предоставлении в аренду. В случае резервирования земельных участков они могут быть предоставлены в аренду на срок, не превышающий срока резервирования земель. Позиция, избранная департаментом, не позволяет достичь цели рационального и эффективного использования земель, которые возможно использовать под сельскохозяйственное производство до принятия органом местного самоуправления решения о дальнейшей судьбе земельных участков.
При этом, рассматривая ссылку общества на положения пункта 8 статьи 85 Земельного кодекса, части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса, следует отметить, что положения земельного и градостроительного законодательства о сохранении прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков по прежнему фактическому разрешенному использованию должны применяться в системной связи с иными положениями законодательства и учитывать фактические обстоятельства дела.
Так, при принятии решения о заключении нового договора аренды по окончании срока ранее заключенного договора аренды не могут не учитываться изменения градостроительной документации, предусматривающие иное зонирование территории, а также положения земельного законодательства о предоставлении публичных земельных участков.
Вместе с тем из судебных актов и материалов дела не усматривается, что имеются надлежащие доказательства, подтверждающие, что в отношении всех спорных участков изменился правовой режим, не допускающий их дальнейшее использование в целях сельскохозяйственного производства.
Таким образом, доводы заявителя о нарушении судами при рассмотрении дела норм материального и процессуального права являются обоснованными, в связи с чем принятые по настоящему делу судебные акты нельзя признать законными, допущенные судами нарушения норм материального права повлияли на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поэтому указанные судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.04.2020 по делу N А32-39267/2019, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.10.2020 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
И.Л.ГРАЧЕВА
Г.Г.ПОПОВА