ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 мая 2024 г. N 305-ЭС23-25002
Дело N А40-203176/2022
Резолютивная часть определения объявлена 23.04.2024
Полный текст определения изготовлен 13.05.2024
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего А.А. Якимова,
судей Е.Е. Борисовой, Р.А. Хатыповой
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства обороны Российской Федерации на решение Арбитражного суда города Москвы от 09.03.2023, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2023 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.10.2023 по делу N А40-203176/2022.
В заседании приняли участие представители:
Министерства обороны Российской Федерации - Полевец И.М. (доверенность от 04.03.2024), Уткин В.В. (доверенность от 11.10.2022);
Федерального государственного казенного учреждения "Управление лесного хозяйства и природопользования" Министерства обороны Российской Федерации - Асташов В.В. (доверенность от 09.01.2024);
Федерального дорожного агентства - Ильин А.В. (доверенность от 22.01.2024);
Государственной компании "Автодор" - Мишин А.В. (доверенность от 07.09.2023).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Якимова А.А., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство обороны Российской Федерации (далее - Министерство, Минобороны России, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному дорожному агентству (далее - Росавтодор) о признании незаконным распоряжения от 05.11.2020 N 3410-р в части изъятия у Федерального государственного казенного учреждения "Управление лесного хозяйства и природопользования" Министерства обороны Российской Федерации (далее - Учреждение) земельного участка с кадастровым номером 50:16:0201006:604, площадью 87 кв. м, образованного из земельного участка с кадастровым номером 50:16:0000000:58610, площадью 5.349 кв. м, земельного участка с кадастровым номером 50:16:0201006:608, площадью 297 кв. м, образованного из земельного участка с кадастровым номером 50:16:0000000:59549, площадью 1962 кв. м, по адресу: Московская область, Ногинский район (далее - земельные участки).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственная компания "Автодор" (далее - Компания) и Учреждение.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 09.03.2023, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2023 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 03.10.2023, в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Министерство, ссылаясь на нарушение судами трех инстанций норм материального и процессуального права, просит пересмотреть в кассационном порядке указанные судебные акты.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13.02.2024 кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзывах на кассационную жалобу Росавтодор и Компания просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы жалобы, представители Росавтодора и Компании возражали против удовлетворения кассационной жалобы, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.
Учреждение, извещенное надлежащим образом, своих представителей в суд не направило.
В соответствии со статьей 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) неявка указанного лица не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 26.03.2024 отложено судебное разбирательство на 23.04.2024.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.04.2024 произведена замена в составе суда.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 АПК РФ).
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о наличии предусмотренных частью 1 статьи 291.11 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов.
Как установлено судами на основании материалов дела, земельные участки принадлежат на праве постоянного (бессрочного) пользования Учреждению. Также в выписках из ЕГРН содержатся сведения о регистрации права собственности Российской Федерации на спорные земельные участки.
Согласно распоряжению Росавтодора от 05.11.2020 N 3410-р "Об изъятии для нужд Российской Федерации земельных участков в целях обеспечения реализации проекта "Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (с последующей эксплуатацией на платной основе), Московская область, пусковой комплекс N 3" в соответствии с государственной программой Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 N 1596, принято решение об изъятии земельных участков.
Не согласившись с указанным распоряжением, Министерство обратилось в суд с заявленными требованиями.
Отказывая в удовлетворении заявления, суды сослались на положения статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 5, 7, 49, 56.3, 56.6, 56.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статей 41, 45, 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьи 15 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), статей 6, 28, 30, 37 Федерального закона от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 145-ФЗ), пункта 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 374.
Суды, установив, что спорные земельные участки не являются изъятыми из оборота ввиду отсутствия на них зданий и сооружений обороны, указав на то, что само изъятие земельных участков осуществляется независимо от формы собственности на изымаемый земельный участок, а факт отсутствия согласия собственника на изъятие земельных участков не свидетельствует о нарушении процедуры принудительного изъятия, пришли к выводу о том, что оспариваемое распоряжение не противоречит действующему законодательству и доказательств нарушения прав и законных интересов Минобороны России не представлено.
Между тем суды трех инстанций не учли следующее.
Согласно пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В силу требований статьи 49 Земельного кодекса изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения.
В статье 27 Земельного кодекса законодателем регламентированы ограничения оборотоспособности земельных участков. В пункте 1 указанной статьи содержится правило о возможности оборота земельных участков только в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом.
Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (пункт 2 статьи 27 Земельного кодекса).
Подпунктом 2 пункта 4 статьи 27 Земельного кодекса предусмотрено, что из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами).
Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Кодексом, федеральными законами (пункт 1 статьи 93 Земельного кодекса).
В соответствии с пунктами 10, 12 статьи 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (далее - Закон N 61-ФЗ) земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. Имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов является федеральной собственностью и находится у них на правах хозяйственного ведения или оперативного управления.
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность" предусмотрено, что имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, вне зависимости от того, на чьем балансе оно находится, является федеральной собственностью.
Подпунктом 71 пункта 7 Положения о Минобороны России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 N 1082 (далее - Положение о Минобороны РФ), определено, что Минобороны России осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, имущества, которое составляет государственную казну Российской Федерации и управление которым осуществляет Минобороны России, а также правомочия в отношении земель и других природных ресурсов, предоставленных для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации.
В рамках настоящего спора установлено, что Учреждение создано Министерством; полномочия собственника имущества Учреждения осуществляет Министерство в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 6 Устава Учреждения).
Предметом и целями деятельности Учреждения является обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Минобороны России в области управления лесным хозяйством (использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) и природопользования в лесах, расположенных в границах военных лесничеств (пункт 14 Устава Учреждения).
Испрашиваемые Росавтодором земельные участки являются федеральной собственностью и относятся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.
Распоряжением Росавтодора от 05.11.2020 N 3410-р спорные земельные участки, являющиеся федеральной собственностью, изъяты для нужд Российской Федерации.
По пояснениям сторон целью изъятия явилась необходимость эксплуатации федеральной автодороги.
Таким образом, сторонами по данному делу о судьбе земельных участков, относящихся к федеральной собственности, являются Министерство и Росавтодор, являющиеся федеральными органами исполнительной власти и преследующие различные цели по его использованию.
Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 01.12.2011 N 9987/11, изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для общественно значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер.
Указанный подход развивает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 30.06.2006 N 8-П, в соответствии с которой при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) - федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому, что обусловлено особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти.
Отказывая в удовлетворении требований Министерства, суды исходили из того, что Росавтодор является органом, уполномоченным на принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения.
Однако суды при этом не учли правовое положение Министерства.
Подпунктом 71 пункта 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации установлено, что Министерство осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества Вооруженных Сил, а также правомочия в отношении земель и других природных ресурсов, предоставленных для нужд Вооруженных Сил.
Подпунктом 71.1 пункта 7 Положения о Минобороны РФ указанному органу предоставлены полномочия по принятию в пределах своей компетенции решения о резервировании земель и об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства и реконструкции объектов обороны.
Таким образом, Минобороны России в соответствии с подпунктом 71 пункта 7 Положения о Минобороны РФ осуществляет правомочия собственника федерального имущества, находящегося у подведомственного учреждения, а также аналогичные права по изъятию земельных участков для нужд обороны.
Функции Минобороны России по управлению федеральным имуществом закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом".
Одним из способов распоряжения военным имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации является его высвобождение.
Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 N 1054 "О порядке высвобождения недвижимого военного имущества Вооруженных Сил Российской Федерации" установлено, что решения о высвобождении недвижимого военного имущества, находящегося у Вооруженных Сил Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении подведомственных предприятий и организаций принимает Минобороны России.
Порядок высвобождения недвижимого военного имущества войск национальной гвардии Российской Федерации, воинских формирований и органов утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 24.06.1998 N 623 и предполагает по итогам проведения инвентаризации направление сформированных перечней недвижимого военного имущества, в федеральные государственные органы, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом на основании сводных перечней недвижимого военного имущества, подлежащего высвобождению, принимает одно из указанных в пункте 8 Порядка решений (о перераспределении, высвобождении, отказе в высвобождении).
Таким образом, законодателем установлен особый порядок оборота недвижимого военного имущества, обусловленный исключительными целями его использования, а полномочиями собственника федерального военного имущества в случае его высвобождения располагает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, мнение которого в данном случае не было испрошено.
Принимая доводы Росавтодора в обоснование необходимости изъятия спорных земельных участков в публичных интересах для реализации проекта по строительству и эксплуатации автомобильной дороги, и отклоняя доводы Минобороны России о необходимости их использования также в публичных целях, связанных с обеспечением обороны и безопасности государства, фактически суды сами оценили степень значимости указанных публичных интересов, тогда как такая компетенция не относится к сфере судебного контроля.
Согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 56.6 Земельного кодекса решение об изъятии для государственных нужд не может быть принято в случае, если земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности, не обременены правами третьих лиц и на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собственностью или находящиеся в пользовании третьих лиц.
По смыслу указанного законоположения под третьим лицом применительно к настоящему спору не может быть Учреждение, поскольку оно лишь опосредует государственное владение спорными земельными участками.
Ссылка Росавтодора на пункт 5 статьи 56.3 Земельного кодекса о возможности изъятия земельного участка с целью прекращения ограниченного права публичной собственности на земельный участок независимо от формы собственности не предоставляет возможности для рассматриваемого случая изменять целевое назначение земельных участков одноуровневой публичной собственности, прекращая право постоянного бессрочного пользования Учреждения на участки, занятые лесными насаждениями и используемыми для нужд обороны.
При этом специфика и особенности изъятия земельных участков, занятых лесами для нужд обороны, установленная лесным законодательством, не являлись предметом исследования и оценки со сторон судов.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) леса, расположенные на землях, не относящихся к землям лесного фонда, могут располагаться на землях сельскохозяйственного назначения и иных землях, установленных в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 6 Лесного кодекса особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются статьями 120 - 123 настоящего Кодекса.
Как предусмотрено положениями статьи 121 Лесного кодекса, на землях обороны и безопасности могут располагаться леса, которые подлежат освоению с соблюдением целевого назначения таких земель; для использования лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, создаются военные лесничества в соответствии со статьей 23 настоящего Кодекса; особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, устанавливаются Правительством Российской Федерации; после завершения использования лесов, расположенных на землях обороны и безопасности, земли, на которых расположены такие леса, подлежат рекультивации (в случае, если проведение рекультивации требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации) и переводу в состав земель лесного фонда.
Согласно пунктам 1, 2 постановления Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 N 135 "О закреплении лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны" (далее - Постановление N 135) леса, расположенные на землях обороны и безопасности, закреплены за Минобороны России. Закрепленные за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны леса исключаются из состава лесного фонда.
На федеральный орган исполнительной власти по вопросам обороны возлагается организация ведения лесного хозяйства в закрепленных за ним лесах, обеспечение рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства этих лесов, осуществление мероприятий по их лесоустройству и государственному учету (пункт 11 Постановления N 135).
В случае прекращения права пользования участками земель обороны прекращается и право пользования расположенными на них лесами. Эти леса подлежат возврату в лесной фонд (пункт 12 Постановления N 135).
Таким образом, если ответчик, издавая оспариваемое распоряжение, предполагает прекращение у Учреждения права постоянного бессрочного пользования земельными участками, на которых расположены леса, в целях использования для категории "земли транспорта", то в данном случае такая цель не могла быть достигнута, поскольку они подлежали в силу законодательства передаче в земли лесного фонда.
В пояснениях в судебных заседаниях Министерство последовательно обращало внимание на то, что для эксплуатации автодороги на спорных земельных участках, являющиеся лесными участками обороны, потребуется вырубка леса, тогда как согласно пункту 5 статьи 121 Лесного кодекса строительство, реконструкция и эксплуатация объектов капитального строительства, возведение и эксплуатация некапитальных строений, сооружений в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, осуществляются в соответствии с правовым режимом земель обороны и безопасности.
Поскольку вышеприведенным обстоятельствам применительно к системному толкованию норм земельного и лесного законодательства судами оценка не осуществлялась, то обжалуемые судебные акты приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 АПК РФ с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении необходимо учесть изложенные правовые позиции и разрешить спор.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Москвы от 09.03.2023, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2023 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.10.2023 по делу N А40-203176/2022 отменить.
Дело N А40-203176/2022 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
А.А.ЯКИМОВ
Судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судья
Р.А.ХАТЫПОВА