ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 августа 2023 г. N 310-ЭС23-3760
Резолютивная часть определения объявлена 03.08.2023.
Полный текст определения изготовлен 10.08.2023.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Чучуновой Н.С.,
судей Золотовой Е.Н., Хатыповой Р.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Вега" (далее - общество) на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2022 и постановление Арбитражного суда Центрального округа от 15.12.2022 по делу N А14-18236/2020.
В судебном заседании приняли участие представители:
общества - Костров А.В. (доверенность от 01.03.2022 N 009);
администрации Панинского городского поселения Панинского муниципального района Воронежской области (далее - администрация) - Лященко А.Н. (глава администрации, решение от 30.12.2020 N 27), Эрсебаев Х.М. (доверенность от 11.01.2023).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Чучуновой Н.С. и объяснения представителей сторон, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
администрация Панинского городского поселения Панинского муниципального района Воронежской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к обществу о признании действий регионального оператора по вывозу отходов и самостоятельной ликвидации выявленного места несанкционированного размещения отходов с земельных участков с кадастровыми номерами 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, 36:21:8200004:135 незаконными; запрете региональному оператору вывоза отходов с мест несанкционированных свалок на земельных участках с кадастровыми номерами 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, 36:21:8200004:135.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент природных ресурсов и экологии Воронежской области (далее - Департамент Росприроднадзора) и Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - Департамент ЖКХ).
Решением Арбитражного суда Воронежской области от 30.12.2021 в удовлетворении исковых требований отказано.
Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2022 решение суда первой инстанции отменено, исковые требования удовлетворены.
Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 15.12.2022 постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе и дополнении к ней общество, ссылаясь на нарушение апелляционным и окружным судами норм материального и процессуального права, просит отменить постановления от 16.09.2022, от 15.12.2023 и оставить в силе решение суда первой инстанции.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2023 кассационная жалоба общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзывах на кассационную жалобу администрация и Департамент Росприроднадзора просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения.
В судебном заседании представитель общества поддержал доводы кассационной жалобы, а представители администрации возражали против ее удовлетворения.
От Департамента ЖКХ поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 2 статьи 291.10 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению кассационной жалобы.
Согласно части 1 статьи 291.11 АПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях представителей сторон, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что решение суда первой инстанции, постановления апелляционного и окружного судов подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Как установлено судами и следует из материалов дела, решением Исполнительного комитета Воронежского областного Совета народных депутатов от 27.05.1981 N 358 Панинскому комбинату коммунальных предприятий и благоустройства был предоставлен земельный участок площадью 5,7 га под строительство свалки бытовых и промышленных отходов из земель колхоза "Россия" Панинского района.
Между тем какой-либо объект построен не был; с 1981 года данный участок используется под размещение бытовых, растительных и строительных отходов от населения и организаций Панинского городского поселения.
Постановлением администрации от 12.11.2015 N 51 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 36:21:8200004, используемого для размещения бытовых и промышленных отходов. По результатам формирования вышеуказанного земельного участка на кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 57 000 кв. м с присвоением кадастрового номера 36:21:8200004:135, категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, местоположение: Воронежская область, Панинский район, Панинское городское поселение, свалка отходов р.п. Панино, с видом разрешенного использования: специальные сооружения, предназначенные для размещения отходов производства и потребления.
Постановлением от 22.05.2018 N 92 спорный земельный участок передан в постоянное (бессрочное) пользование администрации.
Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 29.05.2018 земельный участок с кадастровым номером 36:21:8200004:135 имеет вид разрешенного использования: специальные сооружения, предназначенные для размещения отходов производства и потребления.
Общество с 01.01.2020 является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) на территории Панинского и Бутурлиновского межмуниципальных отходоперерабатывающих кластеров Воронежской области.
Центрально-Черноземное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Управление Росприроднадзора) в рамках мониторинга информации, содержащейся в средствах массовой информации, установив, что в сети "Интернет" на официальном сайте интернет-издания "ВестиВоронеж" размещены сведения о несанкционированной свалке отходов в Панинском муниципальном районе Воронежской области, уведомило ответчика письмом от 13.08.2020 исх. N 14/8896/03/ММ с указанием на необходимость принятия мер в соответствии с полномочиями регионального оператора.
Общество 17.08.2020 направило в адрес администрации уведомление об обнаружении несанкционированной свалки на территории 40 000 кв. м, общим объемом около 30 000 куб. м, расположенной по адресу: на въезде в р.п. Панино со стороны с. Георгиевка, а 18.08.2020 - предложение заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО.
Письмом от 21.08.2020 администрация известила общество о том, что органом местного самоуправления принимаются меры к разработке проекта рекультивации несанкционированной свалки и ее ликвидации, а также решается вопрос о финансировании данных работ.
Поскольку администрация не приступила к ликвидации места несанкционированного складирования ТКО и не заключила договор, общество 24.09.2020 начало самостоятельно осуществлять соответствующие мероприятия.
В процессе ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на земельном участке с кадастровым номером 36:21:8200004:135, региональный оператор обнаружил, что место несанкционированного размещения ТКО не ограничивается границами указанного земельного участка, а распространяется и на следующие смежные земельные участки: с кадастровым номером 36:21:8200004:127 на территории 79 548 кв. м, общим объемом около 15 000 куб. м, с кадастровым номером 36:21:8200004:128 на территории 67 484 кв. м, общим объемом около 15 000 куб. м. Об указанных обстоятельствах общество 29.10.2020 уведомило администрацию, а 06.11.2020 направило проект договора на оказание услуг по ликвидации несанкционированных свалок на данных земельных участках.
Администрация, ссылаясь на неправомерность действий регионального оператора, связанных с ликвидацией данной свалки, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия общества по вывозу ТКО и самостоятельной ликвидации выявленного места их несанкционированного размещения с земельных участков с кадастровыми номерами 36:21:8200004:135, 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, расположенных в пределах Панинского городского поселения, являются законными. При этом суд указал, что региональный оператор в августе 2020 года, получив от надзорного органа информацию о наличии несанкционированной свалки, выполнил требования Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 (далее - Правила N 1156), направив в адрес администрации соответствующие уведомления; к ликвидации несанкционированной свалки ответчик приступил после истечения месячного срока, установленного Правилами N 1156; в указанный срок, как и на момент принятия решения суда, администрация каких-либо мер по ликвидации свалки не предприняла; необходимость проведения подготовительных процедур, технических и биологических мероприятий, на которую ссылается Департамент Росприроднадзора, предшествует проведению рекультивации земельного участка и не требуется при проведении мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя исковые требования, руководствовался статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьями 11, 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), положениями Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом апелляционный суд исходил из того, что выявленная свалка не относится к тем местам несанкционированного размещения отходов, ликвидация которых осуществляется региональным оператором в порядке, предусмотренном пунктами 16, 17 Правил N 1156, а действия администрации, направленные на выполнение мероприятий по рекультивации этого объекта, проведены в соответствии с требованиями законодательства.
Суд округа поддержал выводы апелляционного суда.
Между тем судами апелляционной инстанции и округа не учтено следующее.
На основании части 1 статьи 22 Закона N 52-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду определены в Законе N 89-ФЗ.
В соответствии со статьей 24.6 Закона N 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с Правилами N 1156, территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с ТКО, региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, утвержденными в установленном порядке субъектом Российской Федерации.
Согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ региональный оператор по обращению с ТКО - это юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места сбора которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.
Законодательство в сфере обращения с отходами регулирует также вопросы осуществления деятельности, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.
Пунктом 18 Правил N 1156 предусмотрено, что обязанность обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО либо заключить договор с региональным оператором на оказание услуг по такой ликвидации возложена на собственника земельного участка.
В силу статьи 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Согласно статье 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные названным Кодексом, федеральными законами.
В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 ЗК РФ на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.
Пунктами 1 и 2 статьи 13 Закона N 89-ФЗ установлено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с названным Законом.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих районов.
Таким образом, на органы местного самоуправления возложена прямая обязанность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования.
Как установлено судами, несанкционированная свалка, о которой Управление Росприроднадзора в письме от 13.08.2020 сообщило региональному оператору, находится в Панинском муниципальном районе Воронежской области в пределах кадастрового квартала 36:21:8200004 на земельных участках с кадастровыми номерами 36:21:8200004:135, 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, содержание которых находится в ведении администрации.
В соответствии с пунктом 16 Правил N 1156 в случае обнаружения места складирования ТКО, объем которых превышает 1 куб. м, на не предназначенном для этих целей земельном участке региональный оператор обязан в течение 5 рабочих дней уведомить собственника земельного участка об обнаружении места несанкционированного размещения ТКО и о необходимости его ликвидации в течение 30 дней после получения уведомления, а также направить ему проект договора на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО.
Собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО с региональным оператором (пункт 18 Правил N 1156).
Если в течение 30 дней со дня получения уведомления от регионального оператора собственник земельного участка не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО, несанкционированную свалку в соответствии с пунктом 17 Правил N 1156 ликвидирует региональный оператор. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.
Формулировка данного пункта позволяет сделать вывод о том, что ликвидация выявленного места несанкционированного размещения ТКО спустя 30 дней после направления уведомления собственнику земельного участка является не правом, а обязанностью регионального оператора, причем такая обязанность носит публичный характер.
Во исполнение вышеизложенных норм законодательства общество после получения уведомления о необходимости принятия мер по ликвидации несанкционированной свалки отходов от Управления Росприроднадзора известило администрацию об обнаружении несанкционированной свалки (письмо от 17.08.2020 исх. N 2927) и предложило заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения ТКО (письмо от 18.08.2020 исх. N 2938). Соответствующая информация была направлена в Департамент Росприроднадзора, Департамент ЖКХ и Прокуратуру Воронежской области.
Так как администрация в установленные Правилами N 1156 сроки не предприняла мер по ликвидации места несанкционированного размещения ТКО, соответствующий договор с региональным оператором не заключила, общество 24.09.2020, то есть спустя 30 дней после направления администрации уведомления, приступило к ликвидации данной свалки.
При этом размещение ТКО осуществлено не только на площади земельного участка с кадастровым номером 36:21:8200004:135 и видом разрешенного использования: специальные сооружения, предназначенные для размещения отходов производства и потребления, но и на смежных земельных участках с кадастровыми номерами 36:21:8200004:127, 36:21:8200004:128 и видом разрешенного использования: для сельскохозяйственного использования, размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий, что по сути образует единый массив свалки.
Судами установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 36:21:8200004:135 должен был располагаться полигон, который не был построен.
Таким образом, полигон не был построен и введен в эксплуатацию, не разработана документация, необходимая для функционирования полигона в соответствии с Инструкцией по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов твердых бытовых отходов, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации от 02.11.1996, объект не включен в государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО), что свидетельствует об отсутствии объекта размещения отходов.
Пунктом 8 статьи 29.1 Закона N 89-ФЗ предусмотрена возможность использования для размещения ТКО до 01.01.2023 только тех объектов размещения ТКО, которые были введены в эксплуатацию до 01.01.2019 и не имеют документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, при принятии решения уполномоченного государственного органа и включении данного объекта в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что администрация обращалась в Департамент Росприроднадзора с заявлениями о внесении земельного участка с кадастровым номером 36:21:8200004:135 в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта Российской Федерации, по итогам рассмотрения которых приняты решения об отказе во включении в перечень в связи с получением отказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в выдаче заключения. Одной из причин для отказа в выдаче заключения послужило то, что свалка отходов выходит за границы отведенного земельного участка и частично располагается на землях сельскохозяйственного назначения.
В Территориальной схеме обращения с отходами на территории Воронежской области, утвержденной Приказом Росприроднадзора от 26.08.2016 N 356 (далее - Территориальная схема), отражены сведения об одном объекте размещения ТКО, включенном в ГРОРО, который расположен в Панинском межмуниципальном кластере в Аннинском муниципальном районе, около п.г.т. Анна. С 01.01.2020 (с начала осуществления обществом деятельности в качестве регионального оператора) транспортирование ТКО, собранных с территории Панинского межмуниципального кластера, осуществляется в соответствии со схемой потоков ТКО, на полигон, расположенный около п.г.т. Анна ввиду отсутствия на территории кластера иных объектов размещения ТКО, в том числе мест временного хранения.
На момент проведения обществом мероприятий по ликвидации свалки обществом земельный участок с кадастровым номером 36:21:8200004:135 содержался в Территориальной схеме в перечне подлежащих рекультивации свалок.
При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что расположенная в Панинском муниципальном районе Воронежской области в пределах кадастрового квартала 36:21:8200004 свалка не ограничивается размерами и границами земельного участка с кадастровым номером 36:21:8200004:135, предназначенном для свалки отходов, а захватывает и земельные участки с кадастровыми номерами 36:21:8200004:127 и 36:21:8200004:128, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что эта свалка является несанкционированной.
Таким образом, вопреки выводам судов апелляционной и кассационной инстанций, поскольку администрацией по истечении 30 дней с момента направления обществом уведомления договор на оказание услуг по ликвидации несанкционированного размещения ТКО не заключен и не ликвидировано место несанкционированного размещения ТКО, региональный оператор правомерно приступил к выполнению работ по ликвидации несанкционированной свалки, осуществляя свои публичные функции.
Судебная коллегия не может согласиться с выводом апелляционного суда об отсутствии со стороны администрации бездействия по ликвидации несанкционированной свалки, поскольку в период осуществления ответчиком оспариваемых действий администрация не проводила реальные мероприятия и не совершала действия, направленные на очищение земельных участков от ТКО; на момент принятия судом первой инстанции решения проект рекультивации предоставлен не был; электронный аукцион по разработке проектной документации по рекультивации свалки объявлен только летом 2021 года.
Между тем, как следует из материалов дела, администрацией принято постановление от 04.02.2021 N 23 "О прекращении несанкционированного размещения отходов на земельном участке с кадастровым номером 36:21:8200004:135, расположенном по адресу: Воронежская область, Панинский район, Панинское городское поселение, свалка отходов р.п. Панино".
Однако ни судом первой инстанции, ни апелляционным судом не исследованы обстоятельства, касающиеся временного отрезка совершения региональным оператором действий по ликвидации несанкционированной свалки с учетом названного постановления, в то время как указанные обстоятельства имели существенное значение для рассмотрения спора.
Поскольку судами трех инстанций допущены существенные нарушения норм права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов общества, обжалуемые судебные акты на основании части 1 статьи 291.11 АПК РФ подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, правильно применив нормы материального и процессуального права, разрешить спор.
Руководствуясь статьями 291.11 - 291.15 АПК РФ, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.12.2021, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2022 и постановление Арбитражного суда Центрального округа от 15.12.2022 по делу N А14-18236/2020 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Судья
Н.С.ЧУЧУНОВА
Судья
Е.Н.ЗОЛОТОВА
Р.А.ХАТЫПОВА