ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 мая 2023 г. N 4-ИКАД23-1-А1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Надеждина Бориса Борисовича на решение Московского областного суда от 13 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2022 года по административному делу N 3а-1051/2022 по его административному иску об оспаривании решения окружной избирательной комиссии Воскресенского одномандатного избирательного округа N 2 (далее - ОИК) от 10 сентября 2022 года N 14/1 "О доверенном лице зарегистрированного кандидата в депутаты Московской областной Думы по Воскресенскому одномандатному избирательному округу N 2 Рудакова Сергея Викторовича" (далее - Решение от 10 сентября 2022 года), о возложении обязанности выдать удостоверение доверенного лица.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Надеждина Б.Б. и его представителя Тамурка А.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А. о законности обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Избирательной комиссии Московской области от 10 июня 2022 года N 11/92-7 на 11 сентября 2022 года назначены дополнительные выборы депутата Московской областной Думы по Воскресенскому одномандатному избирательному округу N 2. Решением ОИК от 21 июля 2022 года N 10/2 Рудаков С.В., выдвинутый избирательным объединением "Региональное отделение Социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ", зарегистрирован кандидатом в депутаты Московской областной Думы по названному одномандатному округу (далее - кандидат в депутаты).
8 - 9 августа 2022 года в ОИК поступили заявления кандидата в депутаты Рудакова С.В. и Надеждина Б.Б. о назначении доверенным лицом Надеждина Б.Б. и о согласии последним быть таковым, содержащие персональные данные Надеждина Б.Б., в том числе сведения об основном месте работы (президент фонда "Институт региональных проектов и законодательства"), а также отметку об отсутствии ограничений для назначения доверенным лицом.
Решением ОИК от 10 августа 2022 года Надеждин Б.Б. зарегистрирован доверенным лицом кандидата в депутаты, ему выдано удостоверение.
Установив, что Надеждин Б.Б. является избранным депутатом Совета депутатов городского округа Долгопрудный Московской области, ОИК Решением от 10 сентября 2022 года регистрацию Надеждина Б.Б. доверенным лицом кандидата в депутаты и выданное ему удостоверение аннулировала, указанное выше решение признала утратившим силу.
В обоснование ОИК привела положения части 2 статьи 31 Закона Московской области от 6 июня 2011 года N 79/2011-ОЗ "О выборах депутатов Московской областной Думы" о запрете лицу, замещающему выборную муниципальную должность, быть доверенным лицом кандидата в депутаты; предписания статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым депутат представительного органа муниципального образования является лицом, замещающим муниципальную должность.
Надеждин Б.Б., считая такое решение незаконным, обратился в суд с административным иском (поименовав жалобой) о его отмене и возложении на ОИК обязанности выдать удостоверение доверенного лица кандидата в депутаты, мотивируя тем, что оно вынесено с превышением полномочий, нарушает его права как участника избирательного процесса.
По мнению административного истца, на него, как на лицо, осуществляющее полномочия депутата на непостоянной основе и не замещающее муниципальную должность, установленные приведенной в решении ОИК от 10 августа 2022 года нормой закона ограничения не распространяются; депутат не обладает властными или распорядительными полномочиями в отношении других лиц, тем более избирателей, проживающих в ином муниципальном образовании, на территории которого проводятся выборы.
Административный истец в обоснование позиции сослался на положения статьи 1 Закона Московской области от 31 июля 1997 года N 42/97-ОЗ "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" (утратившего силу в связи с принятием Закона Московской области от 24 июня 2007 года N 137/2007-ОЗ), пунктов 8 и 13 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", раскрывающие содержание понятий "выборное должностное лицо" и "депутат" соответственно, указав, что в статье 43 упомянутого Федерального закона речь идет о лицах, относящихся к категории руководителей муниципального образования, в целях исключения возможности использования ими своего служебного положения при проведении агитации за кандидата и осуществления контроля при проведении голосования и подведения его итогов.
По инициативе суда в ходе досудебной подготовки в качестве заинтересованных лиц привлечены Избирательная комиссия Московской области и Рудаков С.В.
Определением Московского областного суда от 13 сентября 2022 года отказано в удовлетворении заявления Рудакова С.В. о вступлении в настоящее административное дело в качестве административного соистца.
Решением Московского областного суда от 13 сентября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В поданной в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобе Надеждин Б.Б. ставит вопрос об отмене судебного акта суда первой инстанции ввиду существенного нарушения норм материального права, о принятии нового решения об удовлетворении административного иска и отмене оспариваемого решения ОИК.
Основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и письменные возражения заинтересованного лица, Судебная коллегия считает, что таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не имеется.
Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах определены Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).
Названный Закон к избирательным правам граждан наряду с конституционным правом граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления относит в том числе право участвовать в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов (пункт 29 статьи 2).
От имени кандидатов вправе выступать их уполномоченные представители по финансовым вопросам, доверенные лица (пункт 2 статьи 39 Федерального закона N 67-ФЗ).
Реализацию и защиту избирательных прав обеспечивают избирательные комиссии, на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации, выполнение иных полномочий в соответствии с законом осуществляет окружная избирательная комиссия (пункт 3 статьи 20, подпункты "а", "к" пункта 8 статьи 25 Федерального закона N 67-ФЗ).
Статус доверенных лиц закреплен в статье 43 поименованного Федерального закона, предоставляющей кандидату право назначить доверенных лиц, регистрация которых осуществляется избирательной комиссией на основании письменного заявления кандидата вместе с заявлениями самих граждан о согласии быть доверенными лицами (пункт 1).
В пункте 2 названной статьи определены конкретные лица, которые не могут быть доверенными лицами кандидатов, в частности, лица, замещающие выборные муниципальные должности (пункты 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 67-ФЗ).
Аналогичная норма содержится в части 2 статьи 31 Закона Московской области от июня 2011 года N 79/2011-ОЗ "О выборах депутатов Московской областной Думы".
Законодатель, не используя словосочетание "лица, замещающие выборные муниципальные должности", раскрывает в статье 2 Федерального закона N 67-ФЗ значение терминов и понятий, применяемых для целей этого закона: "выборное должностное лицо" - Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования, избираемый непосредственно проживающими на территории муниципального образования гражданами Российской Федерации (пункт 8); "выборы" - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (пункт 9); депутат - лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования (пункт 13).
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к лицам, замещающим муниципальную должность, относит депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, члена избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, председателя, заместителя председателя, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования (абзац двадцатый части 1 статьи 2).
Аналогичная норма содержится в части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", согласно которой поименованный закон не определяет статус перечисленных выше лиц, включая депутатов, поскольку указанные лица являются лицами, замещающими муниципальные должности.
Исходя из приведенных законоположений лицами, замещающими выборную муниципальную должность, признаются как выборные должностные лица, так и депутаты муниципального уровня независимо от того, осуществляют ли депутаты свои полномочия на постоянной или непостоянной основе.
Как следует из материалов дела, Надеждин Б.Б. является депутатом представительного органа местного самоуправления, имеет удостоверение депутата Совета депутатов городского округа Долгопрудный Московской области (без указания формы исполнения полномочий).
Установив данное обстоятельство, суд первой инстанции сделал заключение, что административный истец - депутат городского округа, избранный на муниципальных выборах, является лицом, замещающим выборную муниципальную должность. Применив положения пункта 2 статьи 43 Федерального закона N 67-ФЗ, проанализировав содержание понятия "депутата" и сделав вывод о единстве его статуса независимо от формы осуществления полномочий (на постоянной или непостоянной основе), указав, что не имеет правового значения факт осуществления Надеждиным Б.Б. полномочий депутата муниципального образования, на территории которого выборы не проводятся, признал решение ОИК от 10 августа 2022 года законным, довод об отсутствии у ОИК полномочий на его принятие - несостоятельным.
Суд апелляционной инстанции, проверяя судебное решение по доводам апелляционной жалобы Надеждина Б.Б., пришел к заключению, что оно является правильным, не признал основанием для его отмены довод о необоснованном отказе в удовлетворении заявления Рудакова С.В. о вступлении в дело в качестве административного соистца ввиду отсутствия его жалобы, признал верным суждение суда первой инстанции, что оспариваемое решение принято ОИК в рамках контроля за соблюдением избирательного процесса, в пределах предоставленной компетенции, не усмотрел несоответствия положениям статей 20 и 25 Федерального закона N 67-ФЗ, определяющим статус избирательной комиссии и полномочия окружных избирательных комиссий соответственно, согласился с правовой оценкой судом иных доводов административного истца.
Конституционный Суд Российской Федерации, отказывая в принятии к рассмотрению жалобы гражданина об оспаривании конституционности положений пункта 2 статьи 43 Федерального закона от 10 января 2003 года N 19 "О выборах Президента Российской Федерации", которые также содержат запрет быть доверенными лицами кандидата в Президенты Российской Федерации для лиц, замещающих выборные муниципальные должности, сформулировал правовую позицию, согласно которой закрепленное в Конституции Российской Федерации право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию не исключает возможности закрепления в законе определенных требований к лицам, осуществляющим деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления.
Гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать указанное конституционное право, добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус должностного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре; запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2004 года N 299-О).
С учетом изложенного Судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.
Ссылка в кассационной жалобе на неправомерное применение судом первой инстанции положений Закона Московской области от 30 октября 2007 года N 191/2007-ОЗ "О статусе депутата Московской областной Думы" в обоснование вывода об отсутствии различий в статусе депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной или непостоянной основе, не свидетельствует о незаконности правильного по существу судебного решения.
В данном случае применение судом закона, не регулирующего статус депутата представительного органа муниципального образования, не ставит под сомнение правильность заключения суда о том, что положения пункта 2 статьи 43 Федерального закона N 67-ФЗ распространяются в равной степени на депутатов, исполняющих полномочия как на постоянной основе, так и на непостоянной основе.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяя в статье 40 единый статус депутата представительного органа муниципального образования, предусмотрел возможность работать на постоянной основе не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования (если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат). При этом установил одинаковые требования ко всем депутатам, предоставил им равные права, гарантировав депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц (часть 5).
Кассационная жалоба не содержит опровергающих выводы судов доводов, при рассмотрении настоящего административного дела не допущено нарушений норм материального и процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на его исход, следовательно, она не подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского областного суда от 13 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Надеждина Бориса Борисовича - без удовлетворения.