ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 мая 2023 г. N 127-КАД23-3-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Таран Елены Дмитриевны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 7 декабря 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2022 г. по делу N 2а-1699/2021 по административному иску Таран Е.Д. к администрации г. Симферополя Республики Крым, муниципальному казенному учреждению Департамент развития муниципальной собственности администрации г. Симферополя Республики Крым о признании незаконным и об отмене постановления, о возложении обязанности совершить определенные действия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Таран Е.Д. обратилась в суд с административным иском о признании незаконным постановления администрации г. Симферополя Республики Крым от 17 февраля 2021 г. N 713 (далее - постановление N 713) об отказе в предоставлении в собственность бесплатно земельного участка; о возложении на администрацию г. Симферополя обязанности повторно рассмотреть заявление о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в тридцатидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу.
Решением Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 4 августа 2021 г. административный иск удовлетворен частично. Признано незаконным оспариваемое постановление администрации г. Симферополя, на административного ответчика возложена обязанность устранить допущенное нарушение путем повторного рассмотрения заявления административного истца о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в порядке завершения оформления прав.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 7 декабря 2021 г. решение суда первой инстанции отменено. По делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2022 г. апелляционное определение оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поданной Таран Е.Д. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, об отмене судебных актов апелляционной и кассационной инстанций, как незаконных. Также Таран Е.Д. ходатайствует о восстановлении пропущенного процессуального срока подачи кассационной жалобы.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2022 г. Таран Е.Д. восстановлен пропущенный процессуальный срок подачи кассационной жалобы и в тот же день административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 2023 г. дело передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия полагает, что судами апелляционной и кассационной инстанций такие нарушения допущены.
Из материалов административного дела усматривается, что решением от 13 марта 2014 г. N 928 Симферопольского городского совета 81-й сессии VI созыва Таран Е.Д. предоставлено разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, ориентировочной площадью 0,1000 га, в районе ул. < ... > (поз. по ГП-49); условия предоставления земельного участка - в частную собственность.
В порядке завершения оформления прав на земельный участок Таран Е.Д. обратилась в администрацию г. Симферополя с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства.
Постановлением администрации г. Симферополя Республики Крым от 17 февраля 2021 г. N 713 Таран Е.Д. отказано в предоставлении в собственность бесплатно земельного участка. Основанием для его принятия послужили положения подпункта 2 части 6 статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" с указанием на то, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной зоны зеленых насаждений (З-1), не предусматривающей индивидуальное жилищное строительство.
Признавая данное решение незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оно принято без учета генерального плана, согласно которому земельный участок расположен в границах функциональной зоны индивидуальной жилой застройки.
Отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции, с которым согласился суд кассационной инстанции, поддержал позицию административного органа и исходил из того, что нахождение испрашиваемого земельного участка в зоне зеленых насаждений (З-1) согласно Временным правилам землепользования и застройки территории муниципального образования "городской округ Симферополь (город Симферополь)" Республики Крым, утвержденным решением Симферопольского горсовета Республики Крым от 28 апреля 2016 г. N 733 (далее - Временные правила землепользования и застройки), исключает его использование для индивидуального жилищного строительства.
Вместе с тем судами апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не учтено следующее.
Особенности регулирования земельных отношений на территории Республики Крым закреплены в Законе Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" (далее - Закон N 38-ЗРК).
Согласно части 1 статьи 13 названного закона завершение оформления права на земельные участки, начатого до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", осуществляется на основании неисполненных решений органа местного самоуправления, исполнительного органа Республики Крым о даче разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, технической документации по землеустройству относительно установления (восстановления) границ земельного участка в натуре (на местности), принятых с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г., в соответствии с которыми не утверждена документация по землеустройству.
Основания для отказа в предоставлении земельного участка в порядке завершения оформления прав приведены в части 6 статьи 13 Закона N 38-ЗРК, в том числе наличие оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), за исключением подпунктов 20 и 21 данной статьи (пункт 1); несоответствие месторасположения объекта недвижимого имущества документации, связанной с осуществлением градостроительной деятельности на территории Республики Крым, утвержденной до 21 марта 2014 г., в случае отсутствия утвержденных документов территориального планирования либо градостроительного зонирования, либо документации по планировке территории (пункт 2).
Согласно пункту 19 статьи 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается.
Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с названным Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (пункт 2 статьи 15 ЗК РФ).
Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 ЗК РФ, пункт 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества").
Запрещается приватизация земельных участков в границах территорий общего пользования (пункт 8 статьи 27 ЗК РФ).
При этом земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон (пункт 12 статьи 85 ЗК РФ). Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом (пункт 1 статьи 36 ГрК РФ), действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (подпункт 2 пункта 4 статьи 36 ГрК РФ).
В связи с этим, само по себе отсутствие в Генеральном плане сведений о вхождение территорий общего пользования в различные функциональные зоны положениям земельного и градостроительного законодательства не противоречит, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.
Согласно статьям 47 и 48 Временных правил землепользования и застройки, зоны зеленых насаждений (3-1) - это зоны зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий, которые включают в себя участки территории города, предназначенные для установления полос отвода автомобильных дорог, размещения улично-дорожной сети, за исключением внутриквартальных проездов, инженерной сети, объектов дорожного сервиса и дорожного хозяйства (при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности движения), установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов указанных объектов, объектов благоустройства, в том числе для размещения парков, скверов, бульваров, газонов в границах таких территорий, иных зеленых насаждений. Регламенты для зон зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий, в соответствии с пунктом 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не устанавливаются. Регулирование градостроительной деятельности для таких зон должно осуществляться в соответствии с Проектом планировки и межевания улично-дорожной сети и территорий общественного пользования. Регламенты для иных зеленых насаждений, относящихся к территориям общего пользования, в соответствии с пунктом 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не устанавливаются.
Между тем в постановлении N 713 не указаны сведения о том, относится ли земельный участок к территории зоны зеленых насаждений общего пользования в границах коридоров красных линий, регулирование градостроительной деятельности для которых должно осуществляться в соответствии с Проектом планировки и межевания улично-дорожной сети и территорий общественного пользования, и отсутствует ссылка на утвержденный проект планировки и межевания территории. Из постановления N 713 также не следует, что земельный участок расположен на территории иных зеленых насаждений, относящихся к территориям общего пользования, для которых проект планировки территории не требуется.
Кроме того, в постановлении N 713 имеется ссылка на пункт 2 части 6 статьи 13 Закона N 38-ЗРК и подпункт 7 пункта 13.4 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Переоформление прав или завершение оформления прав на земельные участки на территории муниципального образования", утвержденного постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым от 25 сентября 2020 г. N 5511. Эти нормы не могут быть применены в рассматриваемом деле, так как относятся к случаям, когда в муниципальном образовании отсутствуют утвержденные документы территориального планирования либо градостроительного зонирования, а на территории муниципального образования городской округ Симферополь имеются утвержденные генеральный план и Временные правила землепользования и застройки.
Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере земельных отношений и градостроительства, органы муниципального образования не могут действовать произвольно, а муниципальные правовые акты должны быть законными и обоснованными.
Исходя из приведенного правового регулирования и изложенных обстоятельств дела, следует вывод, что постановление N 713 названным требованиям не отвечает и является незаконным.
В связи с этим судебные акты судов апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене, как принятые с существенным нарушением норм материального права, повлиявшим на исход административного дела.
Судебная коллегия считает подлежащим оставлению в силе правильное по существу решение суда, обязавшего администрацию г. Симферополя Республики Крым повторно рассмотреть заявление административного истца о предоставлении земельного участка.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 7 декабря 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2022 г. отменить и оставить в силе решение Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 4 августа 2021 г.