ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 марта 2021 г. N 51-КАД20-7-К8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Николаевой О.В. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ядаринкиной Ольги Владимировны на решение Октябрьского районного суда г. Барнаула Алтайского края от 20 марта 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 10 июня 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2020 г. по делу N 2а-960/2020 по административному исковому заявлению Ядаринкиной О.В. к комитету по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула об оспаривании решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., объяснения представителя административного истца Ударцевой О.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Ядаринкина О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула (далее также - комитет), оформленного письмом от 30 января 2020 г. N ПФ 7/01-17/4, об отказе в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > . Упомянутое решение было принято комитетом в связи с тем, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа г. Барнаула Алтайского края, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 г. N 447 (далее - Правила землепользования и застройки), данный участок расположен в коммунальной зоне (ПК-2), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.
Ссылаясь на предварительное согласование комитетом предоставления в собственность без проведения торгов указанного земельного участка, расположенного на землях населенного пункта в территориальной зоне коммунальных объектов (П.6), для эксплуатации жилого дома, утверждение схемы его расположения на кадастровом плане территории, а также предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка "индивидуальные жилые дома" и постановку его на кадастровый учет с названным видом разрешенного использования, Ядаринкина О.В. полагает оспариваемый отказ незаконным и нарушающим ее право на бесплатное получение в собственность земельного участка в соответствии с Законом Алтайского края от 9 ноября 2015 г. N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" (далее также - Закон Алтайского края N 98-ЗС).
Решением Октябрьского районного суда г. Барнаула от 20 марта 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 10 июня 2020 г., в удовлетворении административного искового заявления Ядаринкиной О.В. отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2020 г. указанные судебные акты оставлены в силе.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Ядаринкина О.В. просит об отмене решения Октябрьского районного суда г. Барнаула от 20 марта 2020 г., апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 10 июня 2020 г. и кассационного определения судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2020 г., а также о направлении дела на новое рассмотрение.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2020 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 15 марта 2021 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой, апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права.
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд исходил из того, что Ядаринкина О.В. просила предоставить в собственность земельный участок, который находится в территориальной зоне ПК-2, для эксплуатации жилого дома, однако градостроительным регламентом названной зоны индивидуальное жилищное строительство не предусмотрено в качестве основного либо условно разрешенного вида использования земельных участков.
С таким выводом согласились суды апелляционной и кассационной инстанций.
Между тем судебными инстанциями не учтено следующее.
Судом установлено и усматривается из материалов дела, что административный истец проживает в жилом доме, 1993 года постройки, расположенном по адресу: г. < ... > . Право собственности на дом в установленном законом порядке не зарегистрировано.
Распоряжением комитета от 17 сентября 2019 г. N 215 по заявлению Ядаринкиной О.В. утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в кадастровом квартале < ... > ориентировочной площадью 0,0515 га, находящегося по адресу: г. < ... > , < ... > , в территориальной зоне коммунальных объектов (П.6), и предварительно согласовано предоставление без проведения торгов этого земельного участка с целью использования - для эксплуатации жилого дома. В данном распоряжении указано, что предоставление земельного участка возможно после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка "индивидуальные жилые дома".
Действовавшими до 25 декабря 2019 г. Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834, земельный участок, расположенный по адресу: г. < ... > , относился к территориальной зоне коммунальных объектов (П.6), градостроительный регламент которой в качестве условно разрешенного вида использования предусматривал в целях реализации Закона Алтайского края от 9 ноября 2015 г. N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" - "индивидуальные жилые дома".
Постановлением администрации г. Барнаула от 15 ноября 2019 г. N 1923 административному истцу предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка "индивидуальные жилые дома".
23 декабря 2019 г. земельный участок поставлен на кадастровый учет с названным видом разрешенного использования и кадастровым номером < ... > .
10 января 2020 г. Ядаринкина О.В. обратилась в комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предоставлении ей в собственность земельного участка, расположенного по указанному выше адресу, для эксплуатации возведенного ею жилого дома.
Письмом комитета от 30 января 2020 г. N ПФ 7/01-17/4 в предоставлении ей в собственность участка при указанном строении отказано, поскольку в соответствии с Правилами землепользования и застройки испрашиваемый земельный участок расположен в коммунальной зоне (ПК-2), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов.
По смыслу положений статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан, за исключением земельных участков, которые в соответствии с данным кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
В статье 39.1 названного кодекса указаны основания возникновения прав на земельный участок, в том числе решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (подпункт 1 пункта 1).
Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 упомянутого кодекса, которая к таковым в подпункте 7 относит предоставление земельного участка отдельным категориям граждан по основаниям, предусмотренным законами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 4 статьи 2 Закона Алтайского края N 98-ЗС земельный участок однократно предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
В силу пункта 16 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.17 названного кодекса.
Статья 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации определяет порядок предоставления в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.
Указанный порядок состоит из подготовки схемы расположения земельного участка, принятия по заявлению гражданина уполномоченным органом решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, обеспечения заинтересованным гражданином выполнения кадастровых работ в целях образования данного участка, его государственный кадастровый учет (подпункты 1 - 5 пункта 1 названной статьи). После выполнения перечисленных требований на основании заявления заинтересованного гражданина уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность (подпункты 6, 7 упомянутого пункта).
Судом установлено и усматривается из материалов дела, что административным истцом пройдены все стадии, необходимые для предоставления испрашиваемого земельного участка в собственность: утверждена схема расположения данного объекта на кадастровом плане территории; предварительно согласовано его предоставление без проведения торгов для эксплуатации жилого дома; в соответствии с действовавшими правилами землепользования и застройки получено разрешение на условно разрешенный вид использования этого участка "индивидуальные жилые дома"; с названным видом разрешенного использования он поставлен на государственный кадастровый учет.
Вместе с тем на заключительном этапе уполномоченным органом не оформлено соответствующее решение о предоставлении Ядаринкиной О.В. испрашиваемого участка в собственность.
Подпунктом 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.
Разрешая заявленные требования, суд со ссылкой на подпункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации указал, что комитет правомерно отказал Ядаринкиной О.В. в предоставлении испрашиваемого участка, поскольку его разрешенное использование не соответствует целям использования, указанным в ее заявлении.
Между тем судом не учтено, что согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ) Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с названным федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с данным федеральным законом сведений.
Государственный кадастровый учет недвижимого имущества представляет собой внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, а также сведений о виде их разрешенного использования (часть 7 статьи 1, пункт 4 части 5 статьи 8 Федерального закона N 218-ФЗ).
Спорный земельный участок был поставлен на государственный кадастровый учет с видом разрешенного использования, позволяющим Ядаринкиной О.В. эксплуатировать возведенный ею жилой дом.
Содержащиеся в Едином государственном реестре сведения о земельном участке с кадастровым номером < ... > и видом разрешенного использования "индивидуальные жилые дома" никем не оспаривались и в силу закона признаются достоверными.
Таким образом, судом неправильно применены положения подпункта 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.
На момент предоставления истцу администрацией г. Барнаула разрешения на вид использования испрашиваемого участка "индивидуальные жилые дома" и его постановки на кадастровый учет действовали Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834.
Указанный нормативный правовой акт относил упомянутый участок к территориальной зоне, градостроительный регламент которой в качестве условно разрешенного вида использования предусматривал "индивидуальные жилые дома".
Поскольку требования подпунктов 1 - 5 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации были выполнены Ядаринкиной О.В. в период действия Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834, то вопрос о предоставлении истцу участка с кадастровым номером < ... > должен решаться на основании данного градостроительного документа.
Таким образом, утверждение новых правил землепользования и застройки после выполнения Ядаринкиной О.В. упомянутых требований земельного законодательства не могло повлиять на решение вопроса о предоставлении ей в собственность указанного участка.
Кроме того, земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры (пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Предоставление Ядаринкиной О.В. в собственность сформированного земельного участка с видом разрешенного использования, который, согласно новым правилам землепользования и застройки, не соответствует градостроительному регламенту, не противоречит действующему правовому регулированию, которое не запрещает истцу в дальнейшем использовать этот участок для эксплуатации жилого дома.
Факт установления в отношении земельного участка с кадастровым номером < ... > вида разрешенного использования, не предусмотренного изменившимися в связи с принятием в декабре 2019 г. Правилами землепользования и застройки градостроительными регламентами коммунальной зоны (ПК-2), положен в основу судебных актов без учета приведенных норм земельного и градостроительного законодательства.
Отклоняя доводы административного истца о предварительном согласовании уполномоченным органом местного самоуправления предоставления земельного участка, об утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории и о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, суда оставил без внимания общеправовой принцип поддержания доверия к закону и действиям публичной власти, вытекающий из конституционных принципов юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве и предполагающий, что участники правоотношений должны в разумных пределах иметь возможность предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в устойчивости своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
При таких обстоятельствах судами первой, апелляционной и кассационной инстанций были допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Ядаринкиной О.В., в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым обжалуемые судебные акты отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Октябрьского районного суда г. Барнаула Алтайского края от 20 марта 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 10 июня 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2020 г. отменить.
Административное дело по административному исковому заявлению Ядаринкиной О.В. к комитету по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула об оспаривании решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность направить на новое рассмотрение в Октябрьский районный суд г. Барнаула Алтайского края в ином составе судей.