ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 марта 2022 г. N 18-КАД21-83-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Николаевой О.В. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района на решение Приморско-Ахтарского районного суда Краснодарского края от 19 февраля 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 6 августа 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 г. по административному делу N 2а-132/2020 по административному исковому заявлению Михновича Василия Зеноновича об оспаривании решения администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Михнович В.З., являясь арендатором земельных участков с кадастровыми номерами < ... > , расположенных по адресу: < ... > района, из категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: под строениями и сооружениями, обратился в администрацию Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района (далее также - Администрация) с заявлениями от 23 сентября 2019 г. и от 30 сентября 2019 г. о предоставлении в собственность этих земельных участков, указав, что на них расположены принадлежащие ему на праве собственности объекты недвижимости с кадастровыми номерами: < ... > (здание общежития на 25 человек) и < ... > (здание подстанции), а на земельном участке с кадастровым номером < ... > - также объект недвижимости с кадастровым номером < ... > (навес).
Письмами Администрации от 24 октября 2019 г. N 4904 и от 31 октября 2019 г. N 5002 Михновичу В.З. отказано в предоставлении в собственность земельных участков со ссылкой на подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) в связи с тем, что в представленных им выписках из Единого государственного реестра недвижимости (далее также - ЕГРН) имеются противоречия в адресной части объектов недвижимости и испрашиваемых земельных участков.
Полагая, что решения об отказе являются незаконными, противоречащими пункту 1 статьи 39.20 ЗК РФ и нарушают его права и законные интересы, Михнович В.З. обратился в суд с административным исковым заявлением об их оспаривании и обязании административного ответчика заключить с ним договоры купли-продажи земельных участков.
Решением Приморско-Ахтарского районного суда Краснодарского края от 19 февраля 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 6 августа 2020 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 г., административное исковое заявление Михновича В.З. удовлетворено частично: оспариваемые отказы администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района в предоставлении в собственность земельных участков с кадастровыми номерами < ... > признаны незаконными; на Администрацию возложена обязанность рассмотреть вопрос о заключении с Михновичем В.З. договоров купли-продажи указанных земельных участков.
Определением Приморско-Ахтарского районного суда Краснодарского края от 3 декабря 2020 г. произведена замена взыскателя в части обязанности администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района рассмотреть вопрос о заключении договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером < ... > на Ц.
В кассационной жалобе, поданной в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, Администрация, полагая, что судами допущено существенное нарушение норм материального права, просит отменить указанные судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
26 октября 2021 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 17 февраля 2022 г. администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района восстановлен пропущенный процессуальный срок подачи кассационной жалобы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2022 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Суды, удовлетворяя административное исковое заявление, пришли к выводу о неправомерности оспариваемых действий административного ответчика в связи с отсутствием указания в них оснований для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, предусмотренных статьей 39.16 ЗК РФ, и исходили из того, что Михнович В.З. является собственником объектов недвижимости, расположенных на испрашиваемых земельных участках, и в силу подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3, пункта 1 статьи 39.20 ЗК РФ обладает исключительным правом на приобретение спорных участков в собственность без проведения торгов; при заключении с административным истцом договора аренды от 22 августа 2013 г. у Администрации не возникало вопросов о месте нахождения этих земельных участков или противоречии в адресной части объектов недвижимости и участков.
С такими выводами согласиться нельзя, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права.
В Земельном кодексе Российской Федерации (подпункт 5 пункта 1 статьи 1) закреплен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В целях реализации названного принципа пунктом 1 статьи 39.20 ЗК РФ предусмотрено общее правило, предоставляющее исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду гражданами и юридическими лицами, являющимися собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.
По смыслу указанных норм, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (статья 42 ЗК РФ), возникновение исключительного права на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30 ноября 2021 г. N 2518-О, определение границ и площади земельного участка, предоставляемого без торгов собственникам зданий или сооружений, должно производиться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование этих объектов. Тем самым соблюдается необходимый баланс частных и публичных интересов, ограничивается произвольное применение и злоупотребление данной процедурой в ущерб предоставлению земельных участков на торгах.
Изложенное позволяет сделать вывод, что исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает не только то, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением, но и то, что собственник объекта недвижимости вправе приватизировать исключительно земельный участок, занятый этим объектом и необходимый для его использования.
Вопросы предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов урегулированы в том числе статьей 39.17 ЗК РФ.
В соответствии с пунктом 2 статьи 39.17 ЗК РФ к заявлению о предоставлении земельного участка прилагаются документы, предусмотренные подпунктом 1 пункта 2 статьи 39.15 данного Кодекса, а именно: документы, подтверждающие право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов и предусмотренные перечнем, установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением документов, которые должны быть представлены в уполномоченный орган в порядке межведомственного информационного взаимодействия.
В пункте 6 Перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2015 г. N 1, указаны такие документы, как: сообщение заявителя (заявителей), содержащее перечень всех зданий, сооружений, расположенных на испрашиваемом земельном участке, с указанием кадастровых (условных, инвентарных) номеров и адресных ориентиров зданий, сооружений, принадлежащих на соответствующем праве заявителю; выписка из ЕГРН об объекте недвижимости (об испрашиваемом земельном участке); выписка из ЕГРН об объекте недвижимости (о здании и (или) сооружении, расположенном (ых) на испрашиваемом земельном участке).
В соответствии с положениями частей 2, 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ) Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с данным Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных согласно данному Федеральному закону сведениям.
Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - это внесение в ЕГРН сведений об объектах недвижимости, в том числе о земельных участках, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных данным Федеральным законом сведений об объектах недвижимости, в том числе согласно пункту 21 части 5 статьи 8 этого Федерального закона сведений об адресе объекта недвижимости (при наличии).
Согласно части 4 статьи 8 Закона N 218-ФЗ в кадастр недвижимости вносятся такие основные сведения об объекте недвижимости, как: описание местоположения объекта недвижимости (пункт 3); кадастровые номера иных объектов недвижимости, в границах которых или в которых расположен объект недвижимости (кадастровый номер земельного участка, в границах которого расположены здание, сооружение или объект незавершенного строительства, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства, либо кадастровый номер здания или сооружения, в которых расположено помещение или машино-место, если объектом недвижимости является помещение или машино-место, либо кадастровый номер квартиры, в которой расположена комната, если объектом недвижимости является комната), а также кадастровый номер единого недвижимого комплекса либо предприятия как имущественного комплекса, если объект недвижимости входит в состав единого недвижимого комплекса либо если объект недвижимости и (или) право на него (в том числе право аренды) входят в состав предприятия как имущественного комплекса (пункт 8); кадастровые номера расположенных в границах земельного участка объектов недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок (пункт 26).
В данном случае, в заявлении от 23 сентября 2019 г. Михнович В.З. указал, что на земельном участке с кадастровым номером < ... > расположены объекты недвижимости с кадастровыми номерами < ... > (здание общежития на 25 человек), < ... > (здание подстанции), принадлежащие ему на праве собственности.
Однако, выписка из ЕГРН на указанный земельный участок не содержит сведений о том, какие объекты недвижимости расположены на этом земельном участке.
В заявлении от 30 сентября 2019 г. Михнович В.З. указал, что эти же объекты расположены на земельном участке с кадастровым номером < ... > и там же расположен объект недвижимости с кадастровым номером < ... > (навес).
Вместе с тем, данные о расположении названных объектов недвижимости на земельном участке с кадастровым номером < ... > в представленных в материалы дела выписках из ЕГРН отсутствуют.
Кроме того, имеются противоречия в адресной части местоположения земельных участков и объектов недвижимости, указанных в заявлениях Михновича В.З.
Согласно основным понятиям, приведенным в пунктах 1, 3 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 443-ФЗ), под адресом понимается описание места нахождения объекта адресации, структурированное в соответствии с принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации и включающее в себя в том числе наименование элемента планировочной структуры (при необходимости), элемента улично-дорожной сети, а также цифровое и (или) буквенно-цифровое обозначение объекта адресации, позволяющее его идентифицировать; под объектом адресации - один или несколько объектов недвижимого имущества, в том числе земельные участки, либо в случае, предусмотренном установленными Правительством Российской Федерации правилами присвоения, изменения, аннулирования адресов, иной объект, которому присваивается адрес.
Законом N 443-ФЗ предусмотрено, что ведение адресного реестра и эксплуатация адресной системы осуществляются на принципах единства правил присвоения адресов, обеспечения полноты и открытости содержащихся в государственном адресном реестре сведений об адресах (статья 3).
Порядок присвоения, изменения и аннулирования адресов, включая требования к структуре адреса, и перечень объектов адресации установлены Правилами присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221 (далее - Правила).
Из пункта 2 Правил следует, что под адресообразующими элементами понимаются страна, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, населенный пункт, элемент улично-дорожной сети, элемент планировочной структуры и идентификационный элемент (элементы) объекта адресации; идентификационные элементы объекта адресации - номер земельного участка, типы и номера зданий (сооружений), помещений и объектов незавершенного строительства.
Объектами адресации являются один или несколько объектов недвижимого имущества, в том числе земельные участки, здания, сооружения, помещения и объекты незавершенного строительства (пункт 5 Правил).
Адрес, присвоенный объекту адресации, должен отвечать требованиям уникальности. Один и тот же адрес не может быть присвоен более чем одному объекту адресации, за исключением случаев повторного присвоения одного и того же адреса новому объекту адресации взамен аннулированного адреса объекта адресации, а также присвоения одного и того же адреса земельному участку и расположенному на нем зданию (сооружению) или объекту незавершенного строительства (пункт 3 Правил).
При присвоении адресов зданиям, сооружениям и объектам незавершенного строительства такие адреса должны соответствовать адресам земельных участков, в границах которых расположены соответствующие здания, сооружения и объекты незавершенного строительства (пункт 9 Правил).
Из анализа приведенных норм следует, что адрес земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости должны быть идентичными.
В данном случае, как следует из материалов дела, местоположение (адрес) земельных участков не соответствует адресам объектов недвижимости.
Таким образом, в нарушение принципа земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, представленные административным истцом документы не подтверждают, что на испрашиваемых земельных участках расположены объекты, принадлежащие ему на праве собственности.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении без торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 данного Кодекса.
Согласно подпункту 1 статьи 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, в том числе, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов.
Исходя из анализа приведенных выше законоположений в их взаимной связи, а также учитывая ссылку в решениях Администрации на нарушение принципа земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 части 1 ЗК РФ) и наличие противоречий в адресной части объектов недвижимости и земельных участков, у суда не имелось оснований для вывода об отсутствии указания в решениях Администрации оснований для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, предусмотренных статьей 39.16 ЗК РФ.
Судом первой инстанции в целях разрешения вопроса о возможности предоставления Михновичу В.З. земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в порядке, предусмотренном подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 и пунктом 1 статьи 39.20 ЗК РФ, не установлены такие юридически значимые для разрешения настоящего дела обстоятельства, как достижение той цели, для которой земельные участки предоставлялись административному истцу в аренду, то есть обеспечено ли функциональное использование расположенных на них объектов и являются ли испрашиваемые земельные участки необходимыми для эксплуатации этих объектов.
Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" разъяснено, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Решение Приморско-Ахтарского районного суда Краснодарского края от 19 февраля 2020 г. приведенным требованиям не соответствует.
Допущенные районным судом при принятии решения нарушения судами апелляционной и кассационной инстанций устранены не были.
Тем самым судами допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход административного дела, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает необходимым обжалуемые судебные акты отменить.
В возражениях на жалобу Михнович В.З. указывает, что административный ответчик в добровольном порядке исполнил обжалуемое решение суда. Постановлением администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района от 6 ноября 2020 г. N 1299 земельный участок с кадастровым номером < ... > был предоставлен ему в собственность за плату, а постановлением Администрации от 1 декабря 2020 г. N 1411 земельный участок с кадастровым номером < ... > под объектом недвижимости с кадастровым номером < ... > предоставлен в собственность за плату Ц.
Кроме того, как следует из дополнения к кассационной жалобе, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30 ноября 2021 г. было отменено решение Приморско-Ахтарского районного суда Краснодарского края от 19 февраля 2020 г. с принятием по делу N 2-294/2021 нового решения, которым исковые требования администрации Приморско-Ахтарского городского поселения Приморско-Ахтарского района к Ц. о признании отсутствующим зарегистрированного права удовлетворены, признано отсутствующим право собственности Ц. на нежилое здание - здание общежития на 25 человек с кадастровым номером < ... > и на нежилое здание - здание подстанции с кадастровым номером < ... > , расположенные по адресу: < ... > района.
Учитывая данные обстоятельства, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении административного дела суду следует учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с установленными по нему обстоятельствами и требованиями закона.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Приморско-Ахтарского районного суда Краснодарского края от 19 февраля 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 6 августа 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.