ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 сентября 2022 г. N 32-КАД22-7-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Харченко Елены Валентиновны, Харченко Тараса Вячеславовича, действующего в своих интересах, а также в интересах несовершеннолетних детей Х. и Х., на решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 20 мая 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 12 августа 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2022 г. по административному делу N 2а-2948/2021 по административному исковому заявлению Харченко Елены Валентиновны, Харченко Тараса Вячеславовича, действующего также в интересах несовершеннолетних детей Х. и Х., к администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области об оспаривании уведомления о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке и о возложении обязанности совершить определенные действия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 20 мая 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 12 августа 2021 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2022 г., Харченко Е.В. и Харченко Т.В., действующему также в интересах несовершеннолетних детей Х. и Х., отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным уведомления администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее также - администрация) от 25 ноября 2020 г. N 522 о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке (далее также - уведомление).
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, административные истцы ставят вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2022 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 11 июля 2022 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Как установлено судами и следует из материалов дела, административным истцам на основании договора купли-продажи дома и земельного участка от 15 августа 2014 г. и на основании договора об оформлении жилого дома и земельного участка в общую долевую собственность от 15 мая 2018 г. принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок с кадастровым номером < ... > , расположенный по адресу: < ... > , отнесенный к категории "земли населенных пунктов", с видом разрешенного использования "под индивидуальную жилую застройку", с ограничением прав и обременением объекта в связи с особыми условиями использования земельного участка и режима хозяйственной деятельности в водоохранной зоне озера < ... > ( < ... > м от уреза воды). На земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером < ... > площадью 107,6 кв. м.
Административные истцы 23 ноября 2020 г. подали в администрацию уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства - жилого дома площадью 190,2 кв. м, приложив необходимые документы.
Администрация направила в адрес заявителей уведомление от 25 ноября 2020 г. N 522 о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке по следующим основаниям: функциональной зоной улично-дорожной сети Генерального плана муниципального образования "город Энгельс Энгельсского муниципального района", утвержденного решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 25 декабря 2008 г. N 725/56-03, предусмотрено размещение элементов улично-дорожной сети (дорожного покрытия, тротуаров, озеленения, стоянок). Улично-дорожная сеть является территорией общего пользования, на которую в соответствии с частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) градостроительный регламент не распространяется. В соответствии со статьей 1 ГрК РФ на территориях общего пользования могут располагаться линейные объекты, такие как сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередач, линии связи и т.д.; данные территории - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неопределенный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары); градостроительным регламентом территориальной зоны жилой застройки второго типа (Ж-2) Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области", утвержденных решением Энгельсского городского Совета депутатов от 18 декабря 2009 г. N 232/02 (далее - Правила землепользования и застройки), вид разрешенного использования "под индивидуальную жилую застройку" не предусмотрен; в соответствии с проектом планировки территории города Энгельса в границах ул. Лесозаводская - ул. Ленина - берег р. Волга - ул. Водная, утвержденным постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 18 февраля 2008 г. N 768, участок расположен частично в зоне территории общего пользования, частично в зоне парков, скверов, бульваров.
Разрешая данное дело и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с выводами которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, посчитал, что у администрации имелись основания для направления оспариваемого уведомления о несоответствии, поскольку для территории, на которой расположен земельный участок, Правилами землепользования и застройки установлена территориальная зона жилой застройки второго типа (Ж-2), которая предназначена для формирования жилых районов малоэтажной многоквартирной жилой застройки, среднеэтажной жилой застройки и высотной застройки, градостроительный регламент которой в качестве основного, вспомогательного или условно разрешенного видов разрешенного использования земельных участков не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов.
Данный вывод судов является правомерным.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 названного Кодекса) и регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 названного Кодекса).
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, что следует из части 3 статьи 4 ГрК РФ.
Следовательно, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт "д" части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к"), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации.
Следует отметить, что исходя из положений статьи 3 ГрК РФ законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации или муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в сфере градостроительной деятельности, не могут противоречить поименованному Кодексу.
Регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области. При этом нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, должно осуществляться в соответствии с этим Кодексом и основанными на его положениях актами территориального планирования и градостроительного зонирования. Градостроительное зонирование, согласно пункту 6 статьи 1 поименованного Кодекса, - это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, а к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки, в которых определяются территориальные зоны, устанавливающие допускаемые нормативы строительной деятельности в той или иной территориальной зоне, и градостроительные регламенты для этих зон - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга").
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, что следует из пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ).
Градостроительные регламенты в силу прямого указания закона обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).
Градостроительный регламент, согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ, - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
При этом подпункт 2 пункта 1 статьи 40, статья 42, пункт 4 статьи 85 ЗК РФ устанавливают требования о безусловном исполнении градостроительных регламентов и возможности осуществления строительства новых объектов недвижимости только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.
Приведенные нормативные положения, обеспечивая обязательность соблюдения правового режима земельных участков и исполнения градостроительных регламентов, закрепляют принципы земельного и градостроительного законодательства об использовании земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) и об осуществлении строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4 статьи 2 ГрК РФ).
Указанные принципы земельного и градостроительного законодательства об использовании земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий реализованы в статье 51.1 ГрК РФ, согласно которой уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления направляет застройщику уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке только в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (пункт 2 части 10).
Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (части 2 и 2.1 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 85 ЗК РФ).
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что законодатель связывает возможность возведения индивидуального жилого дома с фактом установления в градостроительном регламенте для земельного участка видов разрешенного использования, предусматривающих индивидуальное жилищное строительство в соответствующей территориальной зоне.
В данном случае ни на дату приобретения земельного участка административными истцами в 2014 г., ни в период рассмотрения дела в суде градостроительный регламент территориальной зоны жилой застройки второго типа (Ж-2) Правил землепользования и застройки, в границах которой расположен земельный участок, вид разрешенного использования "под индивидуальную жилую застройку" не предусматривал.
В определении от 30 июня 2020 г. N 1491-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что подпункт 2 пункта 1 статьи 40, пункт 3 и абзац шестой пункта 4 статьи Земельного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 36 и пункт 2 части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающие значение градостроительного регламента, обязательность его исполнения, а также направленные на предупреждение нарушений земельного и иного (в том числе градостроительного) законодательства, сами по себе конституционные права граждан не нарушают.
С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что суды правильно истолковали норму пункта 2 части 10 статьи 51.1 ГрК РФ, которая предусматривает в качестве основания для направления уведомления о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома случай, когда размещение таких объектов не допускается в соответствии с установленным в градостроительном регламенте для земельного участка видом разрешенного использования, в связи с чем оснований для отмены судебных актов не имеется.
Судебная коллегия также отмечает, что исходя из положений части 8 статьи 36 ГрК РФ и абзаца четвертого пункта 4 статьи 85 ЗК РФ (содержащие аналогичные, по сути, положения), призванных на основе необходимого баланса частных и публичных интересов обеспечить стабильность ранее сложившихся земельных и имущественных отношений, позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации применительно к положениям части 8 статьи 36 ГрК РФ от 26 марта 2020 г. N 631-О, административные истцы не лишены возможности использовать земельный участок и расположенный на нем объект капитального строительства, не соответствующие градостроительному регламенту, без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.
Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 20 мая 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 12 августа 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу без - удовлетворения.