ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 апреля 2021 г. N 73-КАДПР21-2-К8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 года по административному делу N 2а-1452/2019 по административному исковому заявлению Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации к Министерству природных ресурсов Республики Бурятия, Федеральному агентству водных ресурсов о возложении обязанности организовать мероприятия по охране водного объекта.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., возражения на доводы кассационного представления представителя Федерального агентства водных ресурсов Бачериковой С.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Восточно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с названным выше административным иском, в котором просил возложить на Министерство природных ресурсов Республики Бурятия обязанность организовать мероприятия по охране реки Селенга путем освобождения от самовольно возведенных объектов и приведения земельных участков, относящихся к землям водного фонда, в пригодное для использования по целевому назначению и в соответствии с разрешенным использованием состояние, а также совместно с Федеральным агентством водных ресурсов эти мероприятия включить при разработке и согласовании целевых прогнозных показателей и мероприятий по осуществлению полномочий в области водных отношений.
В обоснование требований указывал на то, что Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой была проведена проверка соблюдения законодательства охраны водных объектов в отношении реки Селенга и ее дельты. В ходе обследования дельты реки Селенга с привлечением специалистов Управления Росреестра по Республике Бурятия, Байкальского управления Росприроднадзора по Республике Бурятия, Ангаро-Байкальского территориального управления Росрыболовства в кадастровом квартале 03:09:690101 правее протоки Старое Русло были выявлены следующие нарушения: - на земельном участке, местность Заимка Фирса, с географическими координатами: 52°14'29.7" с.ш., 106°21'56.1" в.д., возведено деревянное строение площадью 24 кв. м (4 x 6); 2 - на земельном участке с географическими координатами 52°14'25.7" с.ш., 106°20'51.8" в.д. находится бетонное строение и два металлических контейнера на участке общей площадью 35 кв. м. Расценив эти факты как бездействие уполномоченного органа по охране реки Селенга - Минприроды Республики, выразившееся в непринятии мер по демонтированию указанных сооружений, Восточно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с указанными выше требованиями.
Решением Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 22 мая 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 19 февраля 2020 года, административный иск удовлетворен, возложена обязанность в срок не позднее одного года со дня вступления решения суда в законную силу: на Минприроды Республики организовать мероприятия по охране водного объекта - реки Селенга путем освобождения от самовольно возведенных строений и приведения в состояние, пригодное для использования по целевому назначению и в соответствии с разрешенным пользованием, следующих земельных участков в границах кадастрового квартала 03:09:690101: с географическими координатами 52°14'29.7" с.ш., 106°21'56.1" в.д., правее протоки Старое Русло в дельте реки Селенга, в местности Заимка Фирса, площадью 24 кв. м (4 x 6); с географическими координатами 52°14'25.7" с.ш., 106°20'51.8" в.д. правее протоки Старое Русло; на Минприроды Республики и Федеральное агентство водных ресурсов при разработке и согласовании целевых прогнозных показателей и мероприятий по осуществлению полномочий в области водных отношений включить мероприятия по освобождению от самовольно возведенных строений и приведению в состояние, пригодное для использования по целевому назначению и в соответствии с разрешенным использованием указанных выше земельных участков.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 года указанные судебные акты отменены, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
В кассационном представлении, поданном заместителем Генерального прокурора Российской Федерации в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене кассационного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции и апелляционного определения, со ссылкой на неправильное применение судом кассационной инстанции норм материального права, регулирующих возникшие отношения, на нарушения процессуальных норм, выразившихся в изменении предмета заявленных требований.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2020 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2021 года кассационное представление с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, возражений на него, Судебная коллегия считает, что судом кассационной инстанции такие нарушения допущены.
Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск, исходил из того, что река Селенга является объектом федеральной собственности, спорные земельные участки расположены внутри береговой линии, то есть в границах водного объекта, и являются землями водного фонда, возведенные на них строения не связаны с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения, с системами жизнеобеспечения существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, являются самовольными строениями, вопреки запрету федерального законодателя возведенными в границах водного объекта федерального значения, осуществление мер по охране которого является полномочием органа государственной власти субъекта Российской Федерации, каковым является Минприроды Республики, обязанное обратиться с заявкой о финансировании мероприятий по охране водного объекта в Федеральное агентство водных ресурсов.
Суд апелляционной инстанции признал решение суда законным, согласился с выводами суда об обоснованности требований административного истца, который, установив бездействие административных ответчиков при осуществлении полномочий в сфере водных отношений, просил суд устранить такое бездействие путем исполнения обязанностей, возложенных на них статьями 24 - 26 Водного кодекса Российской Федерации, посредством организации мероприятий по сносу самовольно возведенных в акватории дельты реки Селенга строений.
Утверждения Минприроды Республики о том, что спорные земельные участки не относятся к землям водного фонда, так как береговая линия в установленном порядке не определялась, а справка о результатах геодезической съемки не является надлежащим доказательством, а также о том, что Минприроды Республики не обладает полномочиями по сносу самовольных построек, признаны несостоятельными ввиду их несоответствия материалам дела и заявленным требованиям.
Суд кассационной инстанции, рассматривая настоящее административное дело по кассационной жалобе Минприроды Республики, сославшись на положения статей 55 и 56 Водного кодекса Российской Федерации, предписания приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 18 марта 2008 года N 61 "Об утверждении примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации", а также требования статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации о самовольной постройке, названные выше судебные акты отменил, признав их основанными на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения, и принял новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
При этом указал, что снос самовольных построек осуществляется в порядке, установленном статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, не относится к перечню мероприятий по охране водного объекта и не может производиться при реализации мероприятий по охране водного объекта, в том числе от загрязнений и засорений, не может осуществляться за счет субвенций федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на охрану водных объектов или их частей и экологическую реабилитацию, сделав вывод, что требование прокурора о возложении обязанности по организации мероприятий по охране водного объекта - реки Селенга путем освобождения от самовольно возведенных строений и приведения в состояние, пригодное для использования по целевому назначению в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, фактически направлено на возложение обязанности по сносу самовольных построек, освобождению земельных участков от самовольных построек, что не входит в полномочия Минприроды Республики.
Вместе с тем судом кассационной инстанции не учтено следующее.
Как следует из административного искового заявления, цель его предъявления - предотвращение загрязнения и засорения водного объекта - реки Селенга, дельта которой расположена в водоохранной зоне озера Байкал, незаконными строениями, находящимися на береговой линии, относящейся к землям водного фонда.
Отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) регулируются наряду с другими федеральными нормативными правовыми актами Водным кодексом Российской Федерации, который как часть водного законодательства основывается на принципе значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека приоритета охраны водных объектов перед их использованием (часть 2 статьи 2, пункты 1 и 2 статьи 3 поименованного Кодекса).
Охрана водных объектов - система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (пункт 17 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации).
Береговая линия (граница водного объекта) определяется для реки по среднемноголетнему уровню вод в период, когда она не покрыта льдом (пункт 2 части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации).
Покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, земли относятся к землям водного фонда (подпункт 1 пункта 1 статьи 102 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 7.1 Водного кодекса Российской Федерации мероприятия по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 названного Кодекса или лицами, использующими водные объекты в соответствии с этим Кодексом.
Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением таких водных объектов, как пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу (части 1 и 2 статьи 8 упомянутого Кодекса).
В соответствии со статьей 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся наряду с другими владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности; разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы (пункты 1 и 2).
Осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление этих полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 2 части 1, часть 3 статьи 26 названного Кодекса).
Федеральный законодатель в статье 55 Водного кодекса Российской Федерации, устанавливая основные требования к охране водных объектов, возлагая обязанность на их собственников осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений, прямо определил, что охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных статьями 24 - 27 названного Кодекса (часть 1).
Именно в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира на территориях, примыкающих к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, являющихся водоохранными зонами, устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности (часть 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).
Мероприятия по охране поверхностных водных объектов осуществляются с соблюдением требований водного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды, законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также на момент возникновения спорных отношений осуществлялись в соответствии с Правилами охраны поверхностных водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 года N 79 (далее - Правила), (пункты 1 и 2 Правил).
Правилами установлено, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за исключением поверхностных водных объектов, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с перечнем водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения 2 и более субъектов Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 2054-р, а также водохранилищ и каналов, входящих в состав мелиоративных систем, находящихся в федеральной собственности (подпункт "б" пункта 3).
Река Селенга в названном перечне водоемов не поименована.
Предотвращение истощения водных объектов, ликвидация загрязнения и засорения, извлечение объектов механического засорения, иные действия по охране поверхностных водных объектов пунктом 4 Правил включены в мероприятия по охране поверхностных водных объектов (подпункты "б" и "з").
Минприроды Республики является специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области водных отношений и экологической экспертизы (абзац четвертый пункта 1.1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Республики Бурятия, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 9 марта 2007 года N 65).
Материалами дела подтверждается, что на обозначенных выше не имеющих ограждение границ земельных участках в дельте реки Селенга расположены два металлических контейнера на деревянных шпалах с насыпью из шлака, бетонное капитальное строение на бетонном фундаменте, строительные материалы, деревянное дощатое строение на автомобильных шинах с насыпью из шлака, в отношении которых отсутствует регистрация права собственности (т. 1, л.д. 148 - 154).
Согласно результатам геодезической съемки, проведенной 16 мая 2019 года специалистом-экспертом отдела геодезии и картографии Управления Росреестра по Республике Бурятия, высота одного из спорных участков в местности Заимка Фирса составляет от 454,26 до 454,41 м, второго - от 454,27 до 454,63 м.
По информации Бурятского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - филиала ФГБУ "Забайкальское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" от 15 мая 2019 года среднемноголетний уровень воды реки Селенга за безледоставный период на указанных выше земельных участках составляет 456,1 м и 455,8 м.
На основании сопоставительного анализа результатов названной съемки и предоставленной информации, их правовой оценки суд первой инстанции, констатировав, что высота спорных земельных участков ниже среднемноголетнего уровня воды реки Селенга, пришел к заключению, что эти земельные участки фактически расположены внутри береговой линии, то есть в границах водного объекта, являются землями водного фонда и приведение их в надлежащее состояние является мероприятием по охране водного объекта.
Суд апелляционной инстанции признал правильными установление фактических обстоятельств дела, имеющих значение для разрешения заявленных требований, и применение приведенных выше норм материального права, согласился с оценкой предоставленных в дело доказательств, указав, что установленные судом нарушения, допущенные административными ответчиками в сфере охраны водных объектов, влекут угрозу нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду, причинение ущерба водному объекту, свидетельствуют о бездействии административных ответчиков, которое подлежит пресечению путем возложения обязанности по организации соответствующих мероприятий, следовательно, административный иск удовлетворен правомерно.
При таких обстоятельствах, выводы суда кассационной инстанции о незаконности решения суда первой инстанции и апелляционного определения и об отказе в удовлетворении требований Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации приняты с нарушением норм материального и процессуального закона, без устранения которых невозможны восстановление и защита прав и законных интересов административного истца, в связи с чем кассационное определение подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции и апелляционного определения.
Руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 года отменить, решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 22 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Бурятия от 19 февраля 2020 года оставить в силе.