ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 сентября 2023 г. N 71-КАД23-5-К3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Николаевой О.В. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2022 г. по делу N 3а-174/2021 по административному исковому заявлению Ершова Сергея Эдуардовича об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 г. N 166.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., объяснения представителя Правительства Калининградской области Ждановой И.Ю., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя административного истца Березиной Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительством Калининградской области принято постановление от 31 марта 2021 г. N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (далее также - Постановление Правительства Калининградской области N 166, генеральный план).
Ершов С.Э. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим и не подлежащим применению генерального плана в части отнесения принадлежащих ему на праве аренды земельных участков с кадастровыми номерами < ... > и < ... > (далее также - земельные участки) к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".
Решением Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 г., требования Ершова С.Э. удовлетворены частично.
Признан не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления правительства Калининградской области от 31 марта 2021 г. N 166) в части отнесения земельных участков к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".
В остальной части административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2022 г. указанные судебные акты оставлены в силе.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Правительство Калининградской области просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В обоснование жалобы Правительство Калининградской области указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением согласительных процедур и требований к его форме и содержанию, предусмотренных градостроительным законодательством, при наличии достаточного обоснования отнесения спорных земельных участков к функциональной зоне - "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 11 сентября 2023 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой, апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены нарушения норм материального права.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).
К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 указанного кодекса генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.
Судом установлено и следует из материалов дела, что 27 января 2014 г. на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером < ... > , общей площадью 53 780 кв. м, категория "земли населенных пунктов", разрешенное использование "под строительство объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения", местоположение: Калининградская область, г. Зеленоградск, пос. Малиновка.
По результатам конкурса по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером < ... > между администрацией муниципального образования "Зеленоградский район" и ООО "Империя" 4 июля 2014 г. заключен договор аренды указанного земельного участка сроком на 10 лет.
Из земельного участка с кадастровым номером < ... > были образованы и поставлены на кадастровый учет 54 земельных участка с кадастровыми номерами < ... > - < ... > с установлением категории "земли населенных пунктов", с разрешенным использованием 53-х участков "под строительство объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения" и разрешенным использованием одного земельного участка "под проход, проезд".
16 февраля 2015 г. земельные участки с кадастровыми номерами < ... > и < ... > поставлены на кадастровый учет.
27 февраля 2015 г. между администрацией муниципального образования "Зеленоградский район" и ООО "Империя" заключено соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменен предмет договора с указанием о предоставлении в аренду ООО "Империя" земельных участков с кадастровыми номерами < ... > .
В марте 2015 г. зарегистрировано право собственности муниципального образования "Зеленоградский район" на образованные земельные участки.
В последующем ООО "Империя" передало по соглашениям от 25 августа 2020 г. Ершову С.Э. права и обязанности арендатора в отношении земельных участков с кадастровыми номерами < ... > и < ... > , категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование "под строительство объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата)".
Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 г. N 157, рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".
Генеральным планом, утвержденным решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 г. N 320, земельные участки с кадастровыми номерами < ... > и < ... > отнесены к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения, в которой допускалось размещение объектов капитального строительства различного назначения.
Постановлением Правительства Калининградской области N 166 в генеральный план внесены изменения. Согласно данным изменениям территория спорных земельных участков отнесена к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), а также отображена на карте зон с особыми условиями использования территории: территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам и в зоне особо охраняемой территории федерального значения "лечебно-оздоровительная местность, курорт".
Удовлетворяя требования в части отнесения земельных участков к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)", суд первой инстанции, исходил из того, что при принятии оспариваемого генерального плана спорные земельные участки без достаточных на то обоснований были отнесены к указанной функциональной зоне. При этом новое функциональное зонирование порождает неопределенность правового режима принадлежащих административному истцу на праве аренды земельных участков, предоставленных ему для целей строительства объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения, ввиду чего принятое административным ответчиком градостроительное решение об изменении функциональной зоны признано судом недействующим и не подлежащим применению.
Между тем судом оставлены без внимания следующие обстоятельства.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ).
В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.
Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.
Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).
В связи с этим вывод суда о неопределенности правового режима земельных участков в результате установления указанной функциональной зоны, не основан на нормах приведенного законодательства.
Разрешая заявленные требования, суд не учел, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.
Ошибочным является и вывод суда об отнесении земельных участков к указанной функциональной зоне без достаточных на то оснований.
В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
Согласно пункту 42 оспариваемого генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.
Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034 (в редакции от 31 мая 2022 г.).
Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции от 2 июля 2021 г.).
По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.
В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.
Суд установил, что земельные участки с кадастровыми номерами < ... > и < ... > со дня их образования были включены в границы населенных пунктов.
Удовлетворяя административные исковые требования, суд указал, что генеральный план муниципального образования в части изменения функционального зонирования рассматриваемой территории не соответствует положениям пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 ГрК РФ об определении в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, соблюдения баланса частных и публичных интересов и порождает неопределенность правового режима принадлежащих истцу земельных участков, не исключенных из границ населенных пунктов, предоставленных для целей строительства объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, однако при этом отнесенных к функциональной зоне, где строительство таких объектов не допускается, без достаточного на то обоснования.
Такой вывод суда не обоснован, поскольку нахождение земельного участка в частной собственности либо использование его на основании договора аренды не являлось препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).
Суд не принял во внимание, что положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.
С учетом изложенного принятые по административному делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, в связи с чем они подлежат отмене с вынесением нового решения.
Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2022 г. отменить.
В удовлетворении административного искового заявления Ершова Сергея Эдуардовича об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 г. N 166, отказать.