ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 июля 2022 г. N 78-КАД22-11-К3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. по административному делу N 3а-16/2021 по административному исковому заявлению АО "Прайм Риалти" о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя АО "Прайм Риалти" Ивановой Е.Н., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителей Губернатора и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Долгушевой А.А., Кузнецовой Т.А., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего состоявшиеся по делу судебные акты подлежащими отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
АО "Прайм Риалти" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана Санкт-Петербурга в части отнесения принадлежащего Обществу на праве собственности земельного участка, расположенного по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Рюхина, д. 3, литер А, к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).
В обоснование заявленных требований ссылалось на то, что на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, указанный земельный участок находился и до настоящего времени находится в частной собственности, что исключало его отнесение к зоне зеленых насаждений общего и ограниченного пользования. Обоснование сохранения в составе спорного земельного участка зоны Р2 в материалах Генерального плана Санкт-Петербурга отсутствует. Нахождение земельного участка в двух функциональных зонах создает неопределенность его правового режима, нарушает права административного истца на его использование по назначению. Земельный участок не входит и никогда не входил в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, установленных Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г. N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" и не может быть отнесен к зеленым насаждениям ограниченного пользования в силу положений статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге".
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 г., административное исковое заявление удовлетворено, признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу лист 22 Приложения 2 к Закону N 728-99 (в действующей редакции) в части отнесения земельного участка, площадью 990 кв. м, с кадастровым номером: 78:07:0003287:6, расположенного по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Рюхина, д. 3, литер А, к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. принятые по делу судебные акты оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2022 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 3 июня 2022 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных исковых требований такие нарушения имели место.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).
Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга являются генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного акта).
Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в указанной выше редакции, генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.
Как установлено судами и следует из материалов дела, АО "Прайм Риалти" является собственником земельного участка, площадью 990 кв. м, с кадастровым номером 78:07:0003287:6, расположенного по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Рюхина, д. 3, литер А, а также расположенного на этом участке здания "павильона-кафе", площадью 240 кв. м.
Данный участок приобретен Обществом 27 марта 2007 г. у ООО "Сенат", которое являлось собственником участка с 23 сентября 2004 г. на основании договора купли-продажи, заключенного с Комитетом по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга.
В соответствии с принятым 22 декабря 2005 г. Генеральным планом Санкт-Петербурга указанный земельный участок отнесен к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).
Законом Санкт-Петербурга от 12 мая 2008 г. N 274-44 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" изменены границы функциональной зоны Р2, в результате чего земельный участок оказался в границах функциональной зоны Р2 и частично в границах функциональной зоны Р0 (зона спортивных сооружений и пляжей с включением объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны).
Последующие изменения, внесенные в Генеральный план Санкт-Петербурга, не изменили функциональное зонирование в границах земельного участка.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, с выводами которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, посчитал, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.
Действия государственного органа по отчуждению земельного участка в частную собственность суды расценили как свидетельство отсутствия планов развития указанной территории.
Суды также указали, что оспариваемое положение ограничивает реализацию собственником своего вещного права (права владения, пользования, распоряжения), в том числе препятствует строительству на земельном участке, поскольку размещение объектов капитального строительства в функциональной зоне Р2 недопустимо.
Кроме того, суды отметили, что земельный участок никогда не входил и в настоящее время не входит в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, установленных Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г. N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования".
Между тем судами оставлено без внимания, что пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Разрешая заявленные требования, суды трех инстанций не учли, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.
Таким образом, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны Р2 существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.
Как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.
Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Оснований полагать, что оспариваемым положением нарушены права собственника, в том числе на строительство на земельном участке спортивного клуба, у судов не имелось, поскольку отнесение земельного участка к функциональной зоне рекреационного назначения не исключает использование такого земельного участка в соответствии с установленной в отношении этого участка территориальной зоной и градостроительным регламентом.
Также суды сделали неверный вывод о том, что нахождение земельного участка в двух функциональных зонах создает неопределенность его правового режима.
Положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.
В отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство такого требования не содержит.
Установление в отношении земельного участка функциональных зон, одна из которых фактически является территорией общего пользования, само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.
Нахождение земельного участка в частной собственности также не являлось препятствием для установления функциональной зоны Р2, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Законы Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г. N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования", устанавливающий перечень территорий зеленых насаждений общего пользования и границы территорий зеленых насаждений общего пользования, от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", регулирующий вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, не распространяют свое действие на земельные участки, находящиеся в частной собственности, в связи с чем не могли быть применены при рассмотрении данного дела.
С учетом изложенного принятые по административному делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, в связи с чем они подлежат отмене с вынесением нового решения.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2021 г. отменить. Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления АО "Прайм Риалти" отказать.