ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 мая 2022 г. N 89-КАДПР22-1-К7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. по административному делу N 3а-48/2020 по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу об оспаривании распоряжения Главного управления строительства Тюменской области от 31 августа 2017 г. N 061-р "Об утверждении генерального плана муниципального образования поселок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области" в части.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу Перевозчиковой Е.О., Михайлова А.А., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя Главного управления строительства Тюменской области Терениной О.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
распоряжением Главного управления строительства Тюменской области от 31 августа 2017 г. N 061-р (далее - Распоряжение N 061-р) утвержден генеральный план муниципального образования поселок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области (далее - генеральный план).
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в Тюменский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим Распоряжения N 061-р в части включения в границы населенного пункта поселок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области (далее также - поселок Андреевский) лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в выделах 1 - 3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43 квартала 12 и в выделах 1, 29 - 31, 41, 42, 51, 52 лесного квартала 15 урочища "Боровское" Боровского участкового лесничества Тюменского лесничества Тюменской области.
В обоснование заявленных требований указано, что Распоряжением N 061-р находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанного населенного пункта с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), а также с нарушением положений Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Оспариваемым распоряжением в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и Лесного кодекса Российской Федерации (далее также - ЛК РФ) фактически изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Решением Тюменского областного суда от 24 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 г. решение Тюменского областного суда от 24 ноября 2020 г. отменено и принято новое решение, которым Распоряжение N 061-р признано не действующим с даты принятия апелляционного определения в части включения в границы населенного пункта поселок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области лесных участков категории "земли лесного фонда", расположенных на землях Боровского участкового лесничества по адресу: Тюменская обл., Тюменский район, Тюменское лесничество: квартал 12 выделы 1 - 3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43; лесной квартал 15 выделы 1, 29 - 31, 41, 42, 51, 52.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 г. отменено, решение Тюменского областного суда от 24 ноября 2020 г. оставлено в силе.
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в кассационном представлении и Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в кассационной жалобе, поданных в Верховный Суд Российской Федерации в установленный статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) срок, полагая, что судом кассационной инстанции допущено существенное нарушение норм материального права, просят отменить принятый судебной коллегией по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции судебный акт.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2022 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2022 г. кассационные представление и жалоба переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии со статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, возражения представителя Главного управления строительства Тюменской области и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обсудив доводы кассационных представления и жалобы и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и кассационной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Генеральные планы поселений относятся к документам территориального планирования муниципальных образований, которые могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке, что следует из пункта 2 части 1 и части 4 статьи 18 ГрК РФ.
Согласно пункту 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа. Пунктом 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ установлено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.
В рассматриваемом случае оспариваемым Распоряжением N 061-р утвержден генеральный план, которым установлены границы населенного пункта поселок Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области.
Как установлено судами и не оспаривается лицами, участвующими в деле, согласно генеральному плану в границы поселка Андреевский включены земли лесного фонда из состава лесного участка с кадастровым номером 72:17:0000000:39, собственником которого является Российская Федерация.
Включение в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в выделах 1 - 3, 13, 14, 18, 40, 41, 42, 43 квартала 12 и в выделах 1, 29 - 31, 41, 42, 51, 52 лесного квартала 15 урочища "Боровское" Боровского участкового лесничества Тюменского лесничества Тюменской области подтверждается сведениями из Государственного лесного реестра, картографическими материалами, а также объяснениями Новиковой И.В. - главного специалиста отдела градостроительной деятельности управления градостроительной политики Главного управления строительства Тюменской области и Бутузова Д.В. - заместителя начальника отдела лесного реестра и экспертизы Департамента лесного комплекса Тюменской области, данными в судебном заседании суда первой инстанции.
Отменяя апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 г. и соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд кассационной инстанции исходил из того, что Главным управлением строительства Тюменской области соблюден порядок согласования проекта генерального плана, предусмотренный статьей 25 ГрК РФ и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования" (далее также - Порядок), так как по смыслу части 8 статьи 25 ГрК РФ непоступление в Главное управление строительства Тюменской области в установленный законом срок заключения федеральных органов исполнительной власти считается согласованием направленного в эти органы проекта генерального плана.
Между тем, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, в этой связи к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).
Судами первой и кассационной инстанций данное обстоятельство не принято во внимание и не учтены следующие требования земельного и лесного законодательства.
Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли в Российской Федерации исходя из своего целевого назначения подразделяются на соответствующие категории, среди которых, в частности, выделяются земли населенных пунктов и земли лесного фонда (подпункты 2 и 5 пункта 1).
К землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством, при этом порядок использования и охраны земель лесного фонда устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации и лесным законодательством (статья 101 ЗК РФ).
В свою очередь, землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункты 1, 2 статьи 83 ЗК РФ).
Часть 1 статьи 122 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что на землях населенных пунктов могут располагаться леса, в том числе городские леса и другие защитные леса.
Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных на землях населенных пунктов, осуществляются в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 2, 3 статьи 122 ЛК РФ).
Городские леса в силу пункта 5 части 2 статьи 111 ЛК РФ относятся к защитным лесам. В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 6 статьи 111 ЛК РФ).
Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4 статьи 12, часть 1 статьи 110 ЛК РФ).
Как следует из пункта 9 статьи 85 ЗК РФ, земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
Изменение целевого назначения лесных участков, на которых расположены защитные леса, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (часть 7 статьи 111 ЛК РФ).
При этом на землях лесного фонда запрещаются размещение территорий ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, предоставление лесных участков для ведения садоводства и огородничества, строительства гаражей для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства (часть 2 статьи 9 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации").
Суд кассационной инстанции, оставляя в силе решение суда первой инстанции и делая вывод о формальном соблюдении Главным управлением строительства Тюменской области процедуры согласования проекта генерального плана, не учел, что целью такого согласования является проверка соответствия его положений в части включения в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда законодательству в сфере лесных отношений, имеющему большую юридическую силу.
Между тем, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы.
Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования определен статьей 24 ГрК РФ, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 указанного кодекса.
Частью 1 статьи 25 ГрК РФ в редакции, действовавшей в период принятия Распоряжения N 061-р, предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 утверждено Положение о согласовании проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации или проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (далее - Положение).
Пунктом 2 Положения установлено, что организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает заказчик подготовки такого проекта, определяемый в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460.
Как указано в пункте 1.4 Порядка, орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, размещает проект документа территориального планирования и материалы по его обоснованию в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее - ФГИС ТП) и направляет в федеральные органы исполнительной власти, указанные в пунктах 2.1 и 2.2 Порядка, уведомление об обеспечении доступа к такому проекту и материалам по его обоснованию в ФГИС ТП в электронной форме и (или) посредством почтового отправления и размещает уведомление в ФГИС ТП в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.
Орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, направляет уведомление в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 25 ГрК РФ для проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа (пункт 2.1 Порядка).
Согласно пункту 2.9 Порядка Минэкономразвития России осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений отраслевых федеральных органов, Госкорпораций о согласии с таким проектом документа или о несогласии с таким проектом документа с обоснованием принятого решения и направляет сводное заключение органу, уполномоченному на подготовку проекта документа территориального планирования, почтовым отправлением и в электронной форме, и размещает его в ФГИС ТП в соответствии с пунктом 1.7 Порядка.
На основании подпункта "в" пункта 2.7 Порядка отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проектов генеральных планов в части включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ.
Из подпунктов 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделенный соответствующими полномочиями до настоящего времени.
Таким образом, проект генерального плана поселка Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области подлежал согласованию в Минэкономразвития России, которое, в свою очередь, должно было подготовить сводное заключение на основании полученных от уполномоченных отраслевых органов заключений, в том числе от Рослесхоза, являвшегося компетентным органом в области лесных отношений.
Следовательно, спорные лесные участки могли быть включены в границы поселка Андреевский только в случае прохождения процедуры согласования проекта генерального плана с данным органом.
Как установлено судами и следует из материалов дела, проект генерального плана поселка Андреевский был направлен в Минэкономразвития России 19 декабря 2016 г.; оспариваемое Распоряжение N 061-р принято 31 августа 2017 г.; при этом сводное заключение о несогласии с проектом генерального плана поселка Андреевский направлено Минэкономразвития России в адрес Главного управления строительства Тюменской области 30 августа 2018 г.
Доказательства получения административным ответчиком положительного сводного заключения на проект документа территориального планирования до принятия оспариваемого нормативного правового акта материалы административного дела не содержат.
Более того, как следует из письма от 16 января 2017 г., рассмотрев проект генерального плана поселка Андреевский Тюменского муниципального района Тюменской области, Рослесхоз не согласовал его.
Каких-либо доказательств, свидетельствующих о получении положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана административным ответчиком, на котором в силу положений части 2 статьи 62 КАС РФ лежит бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представлено.
Однако, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О).
На основании изложенного можно сделать вывод, что отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного статьей 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, свидетельствует, как правильно указал суд апелляционной инстанции, о существенном нарушении порядка принятия генерального плана.
Вывод суда кассационной инстанции о соблюдении процедуры согласования проекта генерального плана, обоснованный ссылками на исполнение обязанности по направлению проекта генерального плана в Минэкономразвития России, которое с нарушением установленного частью 7 статьи 25 ГрК РФ трехмесячного срока представило отрицательное сводное заключение, и на положения части 8 этой же статьи, в силу которых в случае непоступления в установленный срок заключений на данный проект он считается согласованным с уполномоченными органами, нельзя признать правильным, поскольку при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана муниципального образования.
Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.
Тем самым судом кассационной инстанции допущено существенное нарушение норм материального права и норм процессуального права, повлиявшее на исход административного дела, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает необходимым кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. отменить, оставить в силе апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 г.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. отменить, оставить в силе апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 г.