ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 июня 2022 г. N 18-КАД22-5-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Николаевой О.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Антипченко Надежды Ивановны, Антипченко Ивана Валентиновича, Антипченко Лолы Антоновны на решение Крымского районного суда Краснодарского края от 1 февраля 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 27 апреля 2021 г., кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 г. по административному делу N 2а-25/2021 по административному исковому заявлению Антипченко Н.И. об оспаривании постановления администрации муниципального образования Крымский район Краснодарского края от 13 августа 2019 г. N 1509 "Об отмене постановления администрации муниципального образования Крымский район от 7 мая 2018 г. N 517 "О предоставлении Антипченко Н.И. в собственность бесплатно земельного участка по адресу: < ... > (далее также - постановление N 1509, постановление N 517 соответственно).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., объяснения представителя Антипченко Н.И. адвоката Рыбина И.В., Антипченко И.В., Антипченко Л.А., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя администрации муниципального образования Крымский район Краснодарского края по доверенности Трубицына М.А., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Антипченко Н.И. является наследником М. умершей 19 июня 1995 г., на основании свидетельства о праве на наследство по закону N < ... > , выданного 26 декабря 1995 г. нотариусом г. Крымска Краснодарского края. Наследственное имущество состоит из жилого дома, находящегося по адресу: < ... > .
Право собственности Антипченко Н.И. на указанный жилой дом зарегистрировано в установленном законом порядке, о чем в Едином государственном реестре недвижимости имеется запись от 23 июня 2008 г. о регистрации права в отношении объекта с кадастровым номером < ... > - жилого дома общей площадью 48,2 кв. м, жилой - 27,6 кв. м, лит. < ... > , этажность 1.
В соответствии с постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 20 июля 2012 г. N 830 "О предоставлении социальной выплаты гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации, вызванной наводнением на территориях муниципальных образований город-курорт Геленджик, город Новороссийск и Крымский район Краснодарского края в июле 2012 года, для проведения капитального ремонта поврежденных жилых помещений" Антипченко Н.И. 12 октября 2012 г. назначена социальная выплата на проведение капитального ремонта жилого помещения по адресу: < ... > .
12 октября 2016 г. Антипченко Н.И. обратилась в филиал федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Краснодарскому краю с заявлением о снятии с государственного кадастрового учета объекта недвижимости с кадастровым номером < ... > в связи с прекращением его существования, к которому был приложен акт обследования от 4 октября 2016 г., подтверждающий прекращение существования здания.
11 апреля 2018 г. в администрацию муниципального образования Крымский район (далее также - Администрация) поступило заявление Антипченко Н.И. о предоставлении из земель населенных пунктов в собственность бесплатно земельного участка с кадастровым номером < ... > площадью 893 кв. м, расположенного по адресу: < ... > , вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, необходимого ей для эксплуатации принадлежащего ей на праве собственности жилого дома.
7 мая 2018 г. Администрацией на основании статьи 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее также - Закон N 137-ФЗ) принято постановление N 517, которым указанный земельный участок предоставлен Антипченко Н.И. в собственность.
13 августа 2019 г. Администрацией издано постановление N 1509, которым постановление N 517 отменено в связи с тем, что по результатам проведенной в июле 2019 г. управлением архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования Крымский район проверки соблюдения норм градостроительного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: < ... > , установлено, что в период с 11 марта 2008 г. до 1 августа 2013 г. жилой дом 1962 года постройки, расположенный по вышеуказанному адресу, был снесен, на земельном участке производилось строительство нового жилого дома без разрешительной документации, в техническом паспорте, составленном по состоянию на 27 сентября 2016 г., содержатся сведения о жилом доме лит. Б, год постройки - 2016, общей площадью 157,1 кв. м, число этажей - 2, разрешение на строительство которого не представлено.
Считая постановление N 1509 неправомерным, Антипченко Н.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемым постановлением нарушены ее права и законные интересы, в том числе право на получение в собственность земельного участка.
В обоснование заявленных требований указывала, что она и члены ее семьи более 15 лет проживают в расположенном на спорном участке жилом доме, пострадавшем от наводнения в 2012 г. Право собственности на дом зарегистрировано в установленном законом порядке. На полученную в связи с наводнением компенсацию проведены капитальный ремонт и реконструкция жилого дома, являющегося единственным жильем, при этом у уполномоченных органов замечаний к целевому расходованию средств компенсации не имелось. Ввести реконструированный дом в эксплуатацию не имеется возможности, поскольку в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства административным ответчиком отказано.
Решением Крымского районного суда Краснодарского края от 1 февраля 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 27 апреля 2021 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 г. состоявшиеся по делу судебные акты оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, заявители просят об отмене состоявшихся по делу судебных актов и о направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2021 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 25 мая 2022 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, выслушав представителей сторон, заинтересованных лиц, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой, апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Как установлено судом и следует из материалов дела, решением Крымского районного суда Краснодарского края от 19 ноября 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 25 июня 2020 г., удовлетворены исковые требования Администрации к Антипченко Н.И. о признании отсутствующим ее права собственности на земельный участок с кадастровым номером < ... > площадью 893 кв. м, расположенный по адресу: < ... > , < ... > , возникшего на основании постановления N 517.
Решением Крымского районного суда Краснодарского края от 20 января 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 18 мая 2021 г., Антипченко Н.И. отказано в удовлетворении требований к Администрации о признании права собственности на земельный участок площадью 893 кв. м, расположенный по адресу: < ... > , в силу приобретательной давности.
Решением Крымского районного суда Краснодарского края от 16 февраля 2022 г. оставлены без удовлетворения требования Администрации к Антипченко Н.И. о сносе самовольной постройки по адресу: < ... > , и требования Антипченко Н.И. об оспаривании постановления Администрации от 25 февраля 2019 г. об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке по указанному адресу.
По мнению Администрации, на момент обращения с заявлением о предоставлении в собственность бесплатно земельного участка (11 апреля 2018 г.) Антипченко Н.И. не имела права на его получение в собственность бесплатно по основаниям, предусмотренным пунктом 4 статьи 3 Закона N 137-ФЗ, поскольку 19 октября 2016 г. на основании ее заявления жилой дом с кадастровым номером < ... > был снят с кадастрового учета в связи с прекращением его существования.
Отказывая в удовлетворении требований Антипченко Н.И. об оспаривании постановления N 1509, суд первой инстанции, с позицией которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, посчитал, что правомерность отмены Администрацией постановления N 517 о предоставлении Антипченко Н.И. в собственность бесплатно земельного участка подтверждается вступившим в законную силу решением Крымского районного суда Краснодарского края от 19 ноября 2019 г., которым признано отсутствующим право собственности Антипченко Н.И. на земельный участок, а также представленными в материалы административного дела актом сноса дома от 1 августа 2013 г., техническими паспортами объекта индивидуального жилищного строительства от 11 марта 2008 г., от 1 августа 2013 г. и от 27 сентября 2016 г., заявлением Антипченко Н.И. от 12 октября 2016 г. о снятии с кадастрового учета объекта недвижимости, актом обследования от 4 октября 2016 г., протоколом проверки документов от 19 октября 2016 г.
С выводами судебных инстанций согласиться нельзя по следующим основаниям.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Решения органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений должны быть предсказуемыми, обоснованными, исключающими произвольность и возможность злоупотреблений, о чем отмечено в пункте 3.3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2012 г. N 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл.
Частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2011 г. N 739-О-О, часть 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.
Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. Принятие такого акта не может повлечь произвольного и внесудебного прекращения субъективного гражданского права, возникшего на основании отменяемого ненормативного акта. Акты органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность бесплатно могут быть отменены в порядке самоконтроля, только если на его основе не возникло гражданское право.
Иное толкование статьи 48 Закона N 131-ФЗ позволило бы органу местного самоуправления произвольно без учета прав и интересов лиц, в отношении которых принят акт, отменять свои постановления, послужившие основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей.
Из положений статей 8 и 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, частей 3, 5 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ) следует, что гражданские права и обязанности возникают в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; государственная регистрация прав на недвижимое имущество представляет собой юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества; государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права на недвижимое имущество, которое может быть оспорено только в судебном порядке.
Основания и порядок прекращения прав на землю, предусмотренные нормами главы VII Земельного кодекса Российской Федерации, не предоставляют органу местного самоуправления право отменить ранее принятый муниципальный правовой акт о предоставлении гражданину в собственность бесплатно земельного участка, право собственности на который зарегистрировано в установленном законом порядке.
На момент принятия Администрацией оспариваемого постановления N 1509 запись в ЕГРН о праве собственности Антипченко Н.И. на земельный участок, основанием для внесения которой явилось постановление N 517, в судебном порядке оспорена не была, недействительной не признана.
При наличии зарегистрированного права собственности на земельный участок Администрация не вправе была отменять ненормативный акт, на основании которого осуществлена государственная регистрация права, поскольку эти действия выходят за рамки ее компетенции и влекут фактическое незаконное изъятие земельного участка у правообладателя.
В данном случае рассмотрение вопроса о правомерности предоставления земельного участка относится к исключительной компетенции суда.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд сослался на вступившее в законную силу судебное решение от 19 ноября 2019 г., которым признано отсутствующим право собственности Антипченко Н.И. на земельный участок, посчитав, что данный судебный акт имеет преюдициальное значение для рассмотрения данного дела.
С данным выводом суда согласиться нельзя. Указанный судебный акт не мог быть положен в основу отказа в удовлетворении административных исковых требований, поскольку указанный судебный акт был принят на основании оспариваемого в настоящем деле постановления N 1509 после его издания.
Как усматривается из выписки из протокола заседания исполкома Нижнебаканского поселкового Совета народных депутатов Крымского района от 25 января 1979 г., за М. (наследодателем) под домовладением, расположенным по адресу: < ... > ул. < ... > (в настоящее время - < ... > ), закреплен земельный участок площадью 845 кв. м.
Согласно статье 95 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., действовавшего на момент отведения участка, владение землей допускалось только на правах пользования.
В силу статьи 3 Закона N 137-ФЗ права на землю, не предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, подлежат переоформлению со дня введения в действие данного кодекса. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, сохраняется (пункт 1).
Оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях, а также переоформление прав на земельные участки, предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование государственным или муниципальным унитарным предприятиям, сроком не ограничивается (пункт 3 указанной статьи).
Согласно пункту 9 статьи 3 Закона N 137-ФЗ государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Из материалов дела следует, что к Антипченко Н.И. перешло в порядке наследования право собственности на жилой дом, следовательно, к ней перешло право бессрочного пользования земельным участком, выделенным правопредшественнику М. (наследодателю) под принадлежащим ей домом.
Указанный жилой дом, пострадавший в 2012 г. от наводнения, был снесен, на основании заявления Антипченко Н.И. снят с государственного кадастрового учета, однако право собственности на дом, зарегистрированное в установленном законом порядке, сохранилось за административным истцом. Следовательно, сохранились за ней и право на реконструкцию дома, и право постоянного (бессрочного) пользования расположенным под домом земельным участком.
При рассмотрении дела судами не были установлены основания для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предусмотренные статьей 45 Земельного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 9.1 статьи 3 Закона N 137-ФЗ предусмотрено, что, если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.
Таким образом, право собственности на жилой дом принадлежит Антипченко Н.И., право постоянного бессрочного пользования спорным земельным участком за ней сохранилось.
Поскольку приведенные положения пункта 9.1 статьи 3 Закона N 137-ФЗ не связывают право на приватизацию с обстоятельствами возведения либо сноса строения, то снос исходного дома не влияет на право на приобретение в собственность земельного участка, выделенного под этот дом.
Суды пришли к выводу о том, что Антипченко Н.И. на момент обращения в органы местного самоуправления не имела права на получение земельного участка бесплатно в собственность по основаниям, предусмотренным пунктом 4 статьи 3 Закона N 137-ФЗ, поскольку расположенный на участке объект недвижимости был снят с кадастрового учета в связи с прекращением его существования.
Однако по заявлению Антипченко Н.И. жилой дом был снят с государственного кадастрового учета, при этом от права собственности она не отказывалась, получила ссуду для проведения капитального ремонта, произвела реконструкцию дома, что свидетельствует об отсутствии у нее намерения отказаться от права собственности на объект недвижимости.
Таким образом, суды ошибочно применили пункт 4 статьи 3 Закона N 137-ФЗ к спорным правоотношениям.
В силу пункта 9.1 статьи 3 Закона N 137-ФЗ, если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность. Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в названном пункте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность. Государственная регистрация прав собственности на указанные в упомянутом пункте земельные участки осуществляется в соответствии со статьей 49 Закона N 218-ФЗ. Принятие решений о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется (абзацы первый, третий и четвертый).
Таким образом, гражданин, обладающий земельным участком, предоставленным под индивидуальное жилищное строительство в постоянное (бессрочное) пользование до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок независимо от того, расположен ли на данном участке объект индивидуального жилищного строительства. При этом принятие органом местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка в собственность гражданина не требуется.
В том случае, если гражданин обратился с заявлением о предоставлении ему в собственность такого земельного участка бесплатно, уполномоченный орган не вправе отказать в удовлетворении его заявления.
С учетом изложенного Администрация не вправе была отменить свое решение о предоставлении Антипченко Н.И. в собственность земельного участка, предоставленного до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации и находящегося в ее постоянном (бессрочном) пользовании.
Указанное выше свидетельствует о допущенных судами существенных нарушениях норм материального и норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Антипченко Н.И., а также защита охраняемых законом публичных интересов.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым обжалуемые судебные акты отменить, а дело направить на новое рассмотрение в Крымский районный суд Краснодарского края в ином составе судей.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
определила:
решение Крымского районного суда Краснодарского края от 1 февраля 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 27 апреля 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 г. отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.