ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 апреля 2022 г. N 48-КАД21-20-К7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Николаевой О.В. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Беспаловой Ольги Владимировны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 20 мая 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года по административному делу N 2а-96/2021 по административному исковому заявлению Беспаловой Ольги Владимировны о признании незаконным решения администрации Озерского городского округа Челябинской области об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Беспалова О.В. является членом некоммерческого садоводческо-огороднического товарищества " < ... > " (далее также - товарищество, НСОТ " < ... > "), расположенного в г. < ... > < ... > области, пользуется в указанном товариществе земельным участком N < ... > , площадью 1159 кв. м.
22 сентября 2020 года она обратилась в администрацию Озерского городского округа Челябинской области (далее также - администрация) с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка и о заключении договора аренды земельного участка.
Решением администрации Озерского городского округа Челябинской области, оформленным письмом от 19 октября 2020 года N 01-01-24/1242, Беспаловой О.В. отказано в утверждении схемы расположения земельного участка и заключении договора аренды земельного участка с видом разрешенного использования "для ведения садоводства".
Отказ мотивирован тем, что в орган местного самоуправления не были представлены необходимые документы (проект организации и застройки территории, протокол общего собрания членов НСОТ " < ... > " о распределении земельных участков между членами, невозможности образовать земельный участок до утверждения проекта межевания территории НСОТ " < ... > "). Кроме того, испрашиваемый земельный участок находится в двух территориальных зонах: зоне городских парков, скверов, бульваров Р-1, в которой вид разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" не предусмотрен, а также в зоне прочих городских территорий ПР-2.
Считая отказ неправомерным, Беспалова О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании его незаконным и возложении обязанности на администрацию рассмотреть заявление повторно.
В обоснование заявленных требований указала, что оспариваемое решение нарушает ее право на оформление по договору аренды земельного участка, предоставленного ей как члену садового некоммерческого товарищества до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.
Решением Озерского городского суда Челябинской области от 5 февраля 2021 года административное исковое заявление Беспаловой О.В. удовлетворено.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 20 мая 2021 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года, решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Беспалова О.В. просит об отмене апелляционного и кассационного определений и оставлении решения суда первой инстанции в силе.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2021 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 11 марта 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Отменяя решение суда первой инстанции и признавая законным оспариваемое решение об отказе в утверждении схемы расположения испрашиваемого земельного участка и предоставлении земельного участка в аренду, суды апелляционной и кассационной инстанций посчитали, что испрашиваемый земельный участок не может быть предоставлен административному истцу по договору аренды, поскольку он, согласно градостроительной документации, расположен в двух территориальных зонах.
С выводами судов согласиться нельзя по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 2.7 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в редакции, действующей на момент обращения истца с заявлением до 31 декабря 2020 года (далее - Закон N 137-ФЗ), члены некоммерческих организаций, созданных до 1 января 2019 года для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, члены садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций, имеют право независимо от даты вступления в члены указанных некоммерческих организаций приобрести земельный участок, предназначенный для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям:
земельный участок образован из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу упомянутого федерального закона для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства некоммерческой организации, указанной в абзаце первом названного пункта, либо иной организации, при которой была создана или организована такая некоммерческая организация;
по решению общего собрания членов указанной некоммерческой организации о распределении земельных участков между членами этой некоммерческой организации либо на основании другого документа, устанавливающего распределение земельных участков в некоммерческой организации, земельный участок распределен данному члену указанной некоммерческой организации;
земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.
Абзацем вторым пункта 2.10 статьи 3 названного закона предусмотрено единственное основание для отказа в предоставлении в собственность земельного участка - установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.
Согласно пункту 1 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - Кодекс) оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Кодексом. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, а также не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Таким образом, федеральный законодатель, вводя в действие Земельный кодекс Российской Федерации и определяя требования в том числе к образованию земельных участков, установлению территориальных зон, предоставил право гражданам получить бесплатно в собственность или по договору аренды находящийся в их пользовании земельный участок, который им был распределен из состава земельного участка для садоводства и огородничества и отвод которого состоялся до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.
Также законодатель предусмотрел и специальный порядок заключения договора о передаче в собственность или договора аренды для таких земельных участков, в том числе определил условия для заключения договора, документы, необходимые для заключения договора, а также основания для отказа в заключении договора, перечень которых является исчерпывающим.
С учетом вышеизложенного юридическое значение для правильного рассмотрения и разрешения настоящего дела имеет установление соответствия спорного земельного участка объективным критериям, с которыми федеральный законодатель связывает оформление по договору аренды бесплатно земельного участка, отведенного до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации под садоводство.
Суд первой инстанции, выясняя данный вопрос, достоверно установил, что испрашиваемый земельный участок образован из земельного участка площадью 41,02 га, находящегося в поселке N 2 города Озерска Челябинской области и предоставленного в 1993 году на праве постоянного бессрочного пользования некоммерческому садоводческому огородническому товариществу < ... > в порядке правопреемства от садового товарищества " < ... > ". Испрашиваемый земельный участок был распределен Беспаловой О.В. до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации как члену некоммерческого садоводческого огороднического товарищества с присвоением условного номера N 68.
Беспалова О.В. просила предоставить ей спорный земельный участок по договору аренды.
Земельный участок предоставлен Беспаловой О.В. в 1993 году в установленном законом порядке, находится в пределах границ отвода участка, выделенного в 1993 году некоммерческому садоводческому огородническому товариществу.
Согласно выводам кадастрового инженера площадь испрашиваемого земельного участка не превышает площадь участка, распределенного в 1993 году Беспаловой О.В. как члену товарищества.
Данные обстоятельства административным ответчиком не оспаривались.
Таким образом, право пользования земельным участком сохраняется за Беспаловой О.В. с 1993 года и с учетом изложенного она имеет право на заключение договора аренды на этот участок.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда, посчитал, что отказ администрации является правомерным, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах, что законом не допускается.
В обоснование данного вывода судебная коллегия сослалась на положения Земельного кодекса Российской Федерации, а именно:
пункт 2 статьи 11.10, которым предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации;
подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10, согласно которому основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статье 11.9 данного кодекса требований к образуемым земельным участкам;
пункт 7 статьи 11.9, в силу которого не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон;
пункт 2 статьи 85, которым установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Также судебная коллегия сослалась на часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.
Однако указанные нормы не подлежали применению к данным правоотношениям.
Установленные статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требования к образуемым и измененным земельным участкам применяются в случаях изначального образования земельных участков в целях предоставления гражданину или юридическому лицу.
Испрашиваемый земельный участок образован и предоставлен в 1993 году на праве постоянного бессрочного пользования некоммерческому садоводческому огородническому товариществу, впоследствии распределен Беспаловой О.В. как члену некоммерческого садоводческого огороднического товарищества, в административном иске ставился вопрос о заключении договора аренды на этот участок в тех границах и размерах, которые существовали на момент его предоставления в 1993 году.
Поскольку испрашиваемый земельный участок отвечает установленным пунктом 2.7 статьи 3 Закона N 137-ФЗ условиям для приобретения в собственность бесплатно, оформление такого участка в собственность или в аренду не может быть ограничено правилами землепользования и застройки.
Территориальное зонирование, нахождение земельного участка в двух территориальных зонах не может ограничивать право гражданина на переоформление в собственность или в аренду земельного участка, который был предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно пункту 2.10 статьи 3 Закона N 137-ФЗ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации, в течение четырнадцати дней с даты получения указанных в пункте 2.8 или 2.9 названной статьи заявления и документов обязан принять решение о предоставлении в собственность или в аренду указанного в пункте 2.7 упомянутой статьи земельного участка либо об отказе в его предоставлении.
Абзацем вторым указанного пункта предусмотрено единственное основание для отказа в предоставлении в собственность земельного участка - установленный федеральным законом запрет на предоставление земельного участка в частную собственность.
В данном случае запрет на предоставление земельного участка в аренду федеральным законом не установлен. При этом расположение земельного участка в двух территориальных зонах не является обстоятельством, ограничивающим право гражданина на оформление земельного участка в аренду.
Указанное выше свидетельствует о допущенных судами апелляционной и кассационной инстанций существенных нарушениях норм материального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Беспаловой О.В.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым обжалуемые судебные акты отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 20 мая 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года отменить, решение Озерского городского суда - Челябинской области от 5 февраля 2021 года оставить в силе.