ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 июля 2023 г. N 71-КАД23-6-К3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи кассационную жалобу министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 17 марта 2022 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 г. по административному делу N 3а-28/2022 по административному исковому заявлению Литвинова Максима Александровича о признании частично не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 г. N 99 и о возложении на административного ответчика обязанности принять замещающий правовой акт.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., пояснения Литвинова М.А. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что кассационное определение подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации кассационного
установила:
Литвинов М.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 31 августа 2021 г. N 99 (далее также - Правила землепользования и застройки) в части отнесения принадлежащих ему на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами < ... > и < ... > , площадью 20 000 кв. м каждый, категория земель сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", расположенных по адресу: < ... > , к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1), а также просил возложить на административного ответчика обязанность принять замещающий правовой акт путем приведения карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки в соответствие с картой функциональных зон в составе генерального плана муниципального образования путем отнесения указанных земельных участков к зоне СХ-2, предназначенной для ведения садоводства, личного подсобного хозяйства, крестьянского фермерского хозяйства.
В обоснование заявленных требований ссылался на то, что нахождение указанных земельных участков в зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1) не соответствует их виду разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", не позволяет изменить данный вид на вид "ведение садоводства", в том числе в целях выращивания садов, виноградников, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.
Решением Калининградского областного суда от 17 марта 2022 г. требования Литвинова М.А. удовлетворены частично, признаны не действующими со дня вступления решения в законную силу Правила землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами < ... > к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1). И отказано в удовлетворении требований о возложении обязанности внести изменения в карту градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки путем отнесения спорных земельных участков к зоне, занятой объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенной для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения (СХ-2).
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 г. решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований отменено, по делу в этой части принято новое решение, которым в удовлетворении требований о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами < ... > и < ... > к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1) отказано. В остальной части решение суда оставлено без изменения.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам от 14 сентября 2022 г. апелляционное определение в части отказа в удовлетворении требований отменено, решение суда оставлено в силе. В остальной части апелляционное определение оставлено без изменения.
При рассмотрении дела суды первой и кассационной инстанций пришли к выводам о том, что при сохранении наименования зоны "зона сельскохозяйственных угодий" допустимое использование земельных участков, установленное оспариваемыми Правилами землепользования и застройки, по сравнению с установленным ранее значительно сужено ввиду фактического исключения таких видов разрешенного использования как "личное подсобное хозяйство", "садоводство" и т.д., в то время как функциональное зонирование допускает ведение такого вида хозяйственной деятельности как ведение садоводства. Отнесение земельных участков к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1) нарушает право административного истца самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельных участков, а именно "садоводство" в целях высаживания и выращивания сада и виноградника. В связи с этим административный иск удовлетворен в этой части требований.
Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска, исходил из того, что целевое использование земельных участков (сельскохозяйственные угодья) не изменялось, их отнесение к зоне СХ-1 не препятствует административному истцу осуществлять посадку и выращивание садов, виноградников и иных многолетних культур на этих участках.
В кассационной жалобе, поданной министерством градостроительной политики Калининградской области (далее также - министерство) в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Податель жалобы указывает, что выводы судов первой и кассационной инстанций основаны на неверном толковании норм материального права. В отношении рассматриваемых земельных участков установлена зона, соответствующая функциональному зонированию. Нахождение земельных участков в зоне сельскохозяйственных угодий не препятствует их использованию под многолетние насаждения (сады, виноградники и т.п.) без изменения категории земель и вида их разрешенного использования, в связи с чем права административного истца не нарушает.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 марта 2023 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2023 г. дело передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия полагает, что судами такие нарушения допущены.
Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1); в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2).
Согласно статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1); сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (пункт 6).
В соответствии с функциональным зонированием, установленным как действующим в настоящее время генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 г. N 66, так и ранее действовавшими документами территориального планирования, земельные участки с кадастровыми номерами < ... > и < ... > отнесены к зоне сельскохозяйственного использования для размещения объектов сельскохозяйственного назначения, предназначенных для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства и т.д.
В отношении названной функциональной зоны оспариваемыми Правилами землепользования и застройки установлено четыре зоны, а именно:
"Зона сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения" (СХ-1), которая выделена для обеспечения правовых условий формирования и использования территорий, занятых сельскохозяйственными угодьями - пашнями, сенокосами, пастбищами, залежами, занятых многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
"Зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения" (СХ-2), которая выделена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и предназначена для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, осуществления хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием объектов рыбоводства, разведением сельскохозяйственных животных, для размещения зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, осуществления научной и селекционной работы;
"Зона сельскохозяйственного использования (в том числе сельскохозяйственных угодий) из земель населенных пунктов" (СХ-3), занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения из земель сельскохозяйственного назначения, выделена для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и предназначена для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, осуществления хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием объектов рыбоводства, разведением сельскохозяйственных животных, для размещения зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, осуществления научной и селекционной работы;
"Зона для ведения садоводства" (СХ-4), занятая объектами, предназначенными для ведения садоводства, выделена для размещения объектов садовых товариществ и сопутствующих им видов деятельности.
Принадлежащие истцу на праве собственности земельные участки оспариваемыми Правилами землепользования и застройки отнесены к зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (СХ-1).
Как установлено судами и следует из материалов дела, территория, включающая спорные земельные участки, до 2008 г. входила в состав земель бывшего совхоза "Романово". Согласно материалам перераспределения данные земли состояли из пастбищ.
В 2008 г. в результате перераспределения указанных земель и выдела земельной доли в натуре был образован земельный участок с кадастровым номером < ... > , площадью 5,60 га.
Разрешенное использование выделенного участка было установлено - "для ведения личного подсобного хозяйства", поскольку действовавшая на тот период времени редакция части 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусматривала право участника долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения выделить земельный участок в счет своей земельной доли для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом.
Из указанного исходного земельного участка с кадастровым номером < ... > 16 марта 2021 г. был образован земельный участок с кадастровым номером < ... > , площадью 40 000 кв. м, в результате раздела которого в свою очередь образованы и поставлены на кадастровый учет спорные участки с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства".
Согласно пункту 3 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Таким образом, участок, выделенный из земель, использовавшихся под пастбища, а также впоследствии образованные из него земельные участки сохранили прежний режим использования - сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения.
Установление вида разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" данный режим использования не отменяет.
До принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки земельные участки также входили в состав территории, отнесенной к зоне сельскохозяйственных угодий, применительно к которой был установлен перечень основных видов разрешенного использования земельных участков, включающих в себя сельскохозяйственные угодья, многолетние насаждения, личное подсобное хозяйство, обслуживание сельскохозяйственного производства и т.д.
Земельные участки истца расположены за пределами населенного пункта и относятся к полевым земельным участкам, которые в силу пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" могут использоваться исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на них зданий и строений.
Для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются, до принятия специального законодательства о зонировании территорий изменение вида разрешенного использования земельных участков, отнесенных к таким землям, невозможно (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).
Таким образом, для таких земель установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану этих земель и недопущение их выведения из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.
С учетом правового регулирования, позволяющего использовать сельскохозяйственные угодья в том числе для выращивания многолетних насаждений (садов, виноградников и др.), является правомерным вывод суда апелляционной инстанции о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат установленной Генеральным планом функциональной зоне, предусматривающей возможность размещения сельскохозяйственных угодий, не создают истцу препятствий для использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением, не требуют изменения вида их разрешенного использования и категории земель для осуществления деятельности по выращиванию многолетних насаждений.
В связи с этим судебный акт суда кассационной инстанции подлежит отмене, как принятый с существенным нарушением норм материального права, повлиявшим на исход административного дела, с оставлением в силе апелляционного определения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 г. отменить и оставить в силе апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 г.