ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 мая 2021 г. N 41-КАД21-4-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Катеринича Тараса Анатольевича на решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 1 апреля 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 8 июля 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 г. по административному делу N 2а-940/2019 по административному исковому заявлению Катеринича Т.А. о признании незаконными решений комиссии по вопросам выявления и пресечения самовольного строительства на территории муниципального образования "Город Волгодонск" от 15 августа 2018 г. и 30 августа 2018 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Катеринич Т.А. обратился в суд с административным иском о признании незаконными решений комитета по градостроительству и архитектуре администрации города Волгодонска от 15 августа 2018 г. о признании объекта недвижимости с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: г. < ... > , самовольной реконструкции многоквартирного жилого дома в гостиницу "Волгодонск" и от 30 августа 2018 г. об оставлении без изменения названного решения от 15 августа 2018 г., оформленных в виде выписок из протокола заседания комиссии по вопросам выявления и пресечения самовольного строительства на территории муниципального образования "Город Волгодонск".
Решением Волгодонского районного суда Ростовской области от 1 апреля 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 8 июля 2019 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2020 г., Катериничу Т.А. отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконными решений комиссии по вопросам выявления и пресечения самовольного строительства на территории муниципального образования "Город Волгодонск" (далее - Комиссия) от 15 августа 2018 г. и 30 августа 2018 г.
В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, Катеринич Т.А., полагая, что судами допущено существенное нарушение норм материального права, просит принятые ими судебные акты отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административных требований.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2021 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 28 апреля 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене оспариваемых судебных постановлений, судебная коллегия исходила из следующего.
Как усматривается из материалов дела, в собственности административного истца находится объект капитального строительства: жилой дом общей площадью 2811,1 кв. м, этажность 5, подземная этажность 1 (кадастровый номер < ... > ), расположенный на земельном участке с кадастровым номером < ... > и видом разрешенного использования "малоэтажный многоквартирный жилой дом".
Катеринич Т.А. с ООО Гостиница "Волгодонск" 1 марта 2011 г. заключил договор аренды части жилого дома на срок 10 лет, по условиям которого переданные в аренду помещения будут использоваться как общежитие семейного типа для предоставления услуг по размещению людей с целью временного проживания.
Комиссия по вопросам выявления и пресечения самовольного строительства на территории муниципального образования "Город Волгодонск" (далее также - Комиссия) в рамках своих полномочий, определенных постановлением администрации г. Волгодонска от 20 марта 2017 г. N 564 "Об утверждении Положения о порядке выявления и пресечения самовольного строительства на территории муниципального образования "Город Волгодонск", регулирующего деятельность Комиссии в период возникновения спорных правоотношений, решением от 15 августа 2018 г. N 3 (далее также - решение N 3) признала обладающим признаками самовольного строительства реконструкцию указанного жилого дома в гостиницу "Волгодонск".
Суды, отказывая в признании названного решения незаконным исходили из того, что само по себе указание на признание самовольной реконструкцию жилого дома в гостиницу не свидетельствует о нарушении прав административного истца.
Между тем судами не учтено следующее.
Граждане, юридические лица являются собственниками имущества, созданного ими для себя или приобретенного от других лиц на основании сделок об отчуждении этого имущества, а также перешедшего по наследству или в порядке реорганизации (статья 218 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ)).
В силу пункта 2 статьи 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.
Право собственности Катеринича Т.А. на жилой дом зарегистрировано 27 января 2011 г.
Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки (часть 1 статьи 222 ГК РФ).
В пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. разъяснено, что положения статьи 222 ГК РФ распространяются на самовольную реконструкцию недвижимого имущества, в результате которой возник новый объект.
В данном случае Катериничу Т.А. были выданы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию: 22 апреля 2009 г. на трехэтажный 72-квартирный жилой дом со встроенными помещениями в цокольном этаже; 27 октября 2009 г. на реконструкцию чердачного помещения жилого дома под мансардный этаж с размещением в нем жилых помещений; 15 июля 2010 г. разрешение на ввод одноэтажной пристройки к жилому дому под фойе.
Понятие реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) дано в пункте 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) как изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.
Разрешая спор, суды не проверили довод административного истца и не установили значимые для правильного разрешения спора правовые обстоятельства, а именно: имела ли место реконструкция объекта капитального строительства, какие признаки реконструкции позволили Комиссии сделать вывод о ее самовольном характере.
В качестве одной из задач административного судопроизводства Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3), а также гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4).
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления только по мотиву отсутствия нарушения прав административного истца оспариваемым актом, и не устанавливая иных обстоятельств, предусмотренных частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не дав оценку по существу доводам административного истца относительно незаконности оспариваемого решения административного ответчика, суды фактически отказали административному истцу в защите нарушенного права без проверки законности оспариваемых действий (бездействия), что является недопустимым и противоречит задачам административного судопроизводства.
Кроме того, нельзя признать обоснованным вывод суда о том, что решением N 3 не нарушены права административного истца.
По смыслу части 1 статьи 218 КАС РФ, в порядке административного судопроизводства гражданин вправе оспорить в том числе решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.
Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Как установлено судом и следует из материалов дела, в решении N 3 Комиссия признала реконструкцию жилого дома обладающей признаками самовольной, указала Комитету по градостроительству и архитектуре Администрации г. Волгодонска обратиться в Волгодонский территориальный отдел региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области о рассмотрении вопроса по применению мер административной ответственности за самовольное строительство, а также с письмом в Волгодонский отдел Управления федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ростовской области, в Комитет по управлению имуществом г. Волгодонска, а также в МИФНС России N 4 по Ростовской области.
Тем самым, по сути, Комиссия оспорила право административного истца на объект капитального строительства, и начала процедуру, которая могла повлечь неблагоприятные последствия для административного истца в виде привлечения к административной ответственности и сносу самовольной постройки.
Поскольку судебные акты постановлены с существенным нарушением норм материального и норм процессуального права, которое повлияло на исход административного дела и без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Волгодонского районного суда Ростовской области от 1 апреля 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 8 июля 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикций от 17 марта 2020 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в Волгодонский районный суд Ростовской области.