ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 января 2022 г. N 19-КАД21-17-К5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ямбаевой Эльвиры Рашидовны на решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 29 июня 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 октября 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 г. по административному делу N 2а-649/2020 по административному исковому заявлению Ямбаевой Эльвиры Рашидовны к Администрации города Ессентуки, Комитету по управлению муниципальным имуществом города Ессентуки о признании незаконным отказа в заключении договора аренды земельного участка.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Ямбаева Э.Р. обратилась в суд с административным иском к Администрации города Ессентуки (далее также - Администрация), Комитету по управлению муниципальным имуществом города Ессентуки (далее также - Комитет, до изменения наименования - Комитет по муниципальной собственности города Ессентуки) о признании незаконным отказа от 7 марта 2019 г. N 1142-з в заключении с ней договора аренды земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > .
Требования мотивировала тем, что с 2014 г. является собственником расположенного на указанном земельном участке объекта незавершенного строительства 18% готовности. Земельный участок, на котором расположен объект незавершенного строительства, ранее был предоставлен прежнему собственнику этого объекта по договору аренды на срок 10 лет. На основании соглашения о замене лиц в договоре аренды она - Ямбаева Э.Р. вступила в арендные отношения.
По истечении срока первоначального договора аренды между ней и Комитетом по муниципальной собственности города Ессентуки 30 декабря 2015 г. заключен договор аренды, по условиями которого земельный участок предоставлен в аренду для завершения строительства на период с 11 апреля 2014 г. по 10 апреля 2017 г.
По истечении договора аренды она продолжила пользоваться земельным участком на тех же условиях, в феврале 2019 г. обратилась в Администрацию с заявлением о предоставлении ей указанного земельного участка в аренду, на что получила отказ, поскольку земельный участок предоставлялся ей на 3 года для завершения строительства однократно сроком по 10 апреля 2017 г., при этом документы, подтверждающие наличие на земельном участке принадлежащего ей на праве собственности жилого дома, не представлены.
Оспаривая данный отказ, Ямбаева Э.Р. ссылалась на то, что право на однократное трехлетнее предоставление земельного участка для завершения строительства ею не было реализовано, сложное материальное положение и наличие на иждивении двух несовершеннолетних детей не позволило завершить строительство в установленный договором срок, участок был освоен, степень готовности объекта незавершенного строительства жилого дома с 18% увеличена до 41%. Кроме того, Администрацией не заявлено требований об изъятии у нее объекта незавершенного строительства в шестимесячный срок со дня истечения действия ранее заключенного договора аренды земельного участка.
Решением Ессентукского городского суда Ставропольского края от 29 июня 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 октября 2020 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, Ямбаева Э.Р. просит отменить указанные судебные акты и принять новое решение об удовлетворении административного иска.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2021 г. Ямбаевой Э.Р. восстановлен пропущенный процессуальный срок подачи кассационной жалобы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации и в тот же день дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2021 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением главы города Ессентуки от 18 октября 2005 г. М. был предоставлен под индивидуальное жилищное строительство сроком на 10 лет земельный участок с кадастровым номером < ... > , площадью 1000 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, расположенный по адресу: < ... > .
7 декабря 2005 г. между М. и Комитетом по муниципальной собственности города Ессентуки заключен договор N 1241 аренды указанного земельного участка на период действия с 18 октября 2005 г. по 17 октября 2015 г.
10 апреля 2007 г. М. выдано разрешение на строительство < ... > сроком на 10 лет.
25 марта 2014 г. между М. и Ямбаевой Э.Р. заключен договор купли-продажи расположенного на указанном земельном участке объекта незавершенного строительства 18% готовности.
11 апреля 2014 г. право Ямбаевой Э.Р. на указанный объект зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
4 июня 2014 г. М., Ямбаевой Э.Р. и Комитетом заключено соглашение о замене лиц к договору аренды земельного участка от 7 декабря 2005 г. N 1241.
30 декабря 2015 г. между Комитетом и М. заключено соглашение о расторжении с 11 апреля 2014 г. (с момента перехода права на объект незавершенного строительства к Ямбаевой Э.Р.) договора аренды земельного участка от 7 декабря 2005 г. N 1241.
В тот же день между Ямбаевой Э.Р. и Комитетом заключен договор аренды N 854-з на срок действия 3 года, по условиям которого земельный участок предоставлен ей в аренду для завершения строительства на период с 11 апреля 2014 г. по 10 апреля 2017 г.
24 декабря 2018 г. в адрес Ямбаевой Э.Р. Комитетом направлено уведомление о расторжении в одностороннем порядке договора аренды земельного участка от 30 декабря 2015 г. N 854-з в связи с окончанием срока его действия.
22 февраля 2019 г. Ямбаева Э.Р. обратилась с заявлением о предоставлении ей земельного участка в аренду.
Комитет отказал в удовлетворении заявления, сославшись в своем ответе от 7 марта 2019 г. N 1142-з на то, что Ямбаевой Э.Р. не представлены документы, подтверждающие право на приобретение земельного участка без проведения торгов, и документы, подтверждающие наличие на земельном участке объекта недвижимого имущества - жилого дома, принадлежащего ей на праве собственности.
Признавая данный отказ законным, суды указали на отсутствие оснований для предоставления Ямбаевой Э.Р. испрашиваемого земельного участка в аренду на 3 года без проведения торгов, посчитав, что возможность получения земельного участка без проведения торгов однократно для завершения строительства уже была ею использована ранее.
С такими выводами согласиться нельзя, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права.
Основания и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду, в том числе для строительства, с 1 марта 2015 г. регулируются главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ).
В соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены объекты незавершенного строительства, однократно для завершения их строительства собственникам объектов незавершенного строительства в случаях, предусмотренных пунктом 5 данной статьи.
Согласно пункту 5 указанной статьи предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположен объект незавершенного строительства, осуществляется однократно для завершения строительства этого объекта:
собственнику объекта незавершенного строительства, право собственности на который приобретено по результатам публичных торгов по продаже этого объекта, изъятого у предыдущего собственника в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (подпункт 1);
собственнику объекта незавершенного строительства, за исключением указанного в подпункте 1 данного пункта, в случае, если уполномоченным органом в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен этот объект, в суд не заявлено требование об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов либо судом отказано в удовлетворении данного требования или этот объект не был продан с публичных торгов по причине отсутствия лиц, участвовавших в торгах. Предоставление земельного участка в аренду без аукциона в соответствии с данным подпунктом допускается при условии, что такой земельный участок не предоставлялся для завершения строительства этого объекта ни одному из предыдущих собственников этого объекта (подпункт 2).
В силу пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в случае, если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 1 марта 2015 г. или такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г. в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Положения данного пункта применяются в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с данным пунктом.
Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях определения правовой судьбы объекта незавершенного строительства после истечения срока договора аренды земельного участка, предоставленного из публичной собственности для строительства, внесены изменения как в Земельный кодекс Российской Федерации, так и Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), который дополнен статьей 239.1, предусматривающей продажу такого объекта с публичных торгов в случае прекращения действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Таким образом, действующим земельным законодательством предусмотрено право собственника объекта незавершенного строительства, правомерно возведенного в период действия договора аренды и на основании надлежащих разрешительных документов на земельном участке, предоставленном для его строительства, на заключение (пролонгацию) после 1 марта 2015 г. однократно договора аренды для завершения строительства без торгов на три года при условии, что такой земельный участок после указанной даты не предоставлялся для завершения строительства этого объекта ни одному из предыдущих собственников этого объекта.
Земельным кодексом Российской Федерации установлено, что не может быть предметом аукциона находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам (подпункт 8 пункта 8 статьи 39.11).
В силу пункта 4 статьи 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если на указанном в заявлении о предоставлении земельного участка земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам.
В силу пункта 1 статьи 271 ГК РФ собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.
Приведенные законоположения направлены на реализацию основополагающего принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).
Из содержания подпункта 2 пункта 5 статьи 39.6 ЗК РФ, следует, что при прекращении договора аренды публичный собственник земли не может распорядиться объектом незавершенного строительства, созданным в период действия договора аренды и на основании надлежащей разрешительной документации, без судебного решения.
Закон допускает возможность изъятия такого объекта лишь при определенных обстоятельствах (при злоупотреблении собственником объекта незавершенного строительства своим правом, в частности, при неиспользовании земельного участка в целях строительства в течение длительного времени без уважительных причин), которые подлежат установлению судом в рамках рассмотрения требований публичного собственника участка, заявленных в порядке статьи 239.1 ГК РФ.
Эта норма корреспондирует к ограничениям, предусмотренным статьей 10 ГК РФ, устанавливающей пределы осуществления гражданских прав, и является гарантией защиты прав и законных интересов добросовестных лиц, предпринимавших соответствующие меры, но допустивших нарушение сроков строительства не по своей вине.
В отсутствие такого судебного акта собственник объекта незавершенного строительства вправе требовать заключения с ним договора аренды для завершения строительства.
Данные права публичного собственника земельного участка и собственника расположенного на нем объекта незавершенного строительства связаны между собой, что следует из анализа пункта 5 статьи 1 и подпункта 2 пункта 5 статьи 39.6 ЗК РФ.
С учетом нахождения на испрашиваемом земельном участке объекта незавершенного строительства, принадлежащего на праве собственности Ямбаевой Э.Р., и отсутствия судебного акта об изъятии этого объекта, данный участок не может быть предоставлен иным лицам, не может быть предметом аукциона.
Применительно к рассматриваемому делу, поскольку публичный собственник земельного участка с кадастровым номером < ... > не воспользовался правом на обращение в суд с иском об изъятии объекта незавершенного строительства путем продажи с публичных торгов в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды указанного земельного участка, на котором расположен этот объект, как то установлено подпунктом 2 пункта 5 статьи 39.6 ЗК РФ, у Ямбаевой Э.Р. имеется право на однократное продление срока действия договора аренды без проведения торгов для завершения строительства этого объекта.
Выводы судов об обратном сделаны с нарушением норм права, регулирующих спорные правоотношения.
В условиях юридической неопределенности судьбы земельного участка с момента истечения в 2017 г. срока действия заключенного в отношении него договора аренды возникают риски для имущественных прав собственника объекта незавершенного строительства, что не согласуется с требованиями поддержания доверия к закону и стабильности гражданских правоотношений, составляющими ядро принципа правовой определенности, имеющего универсальное значение в отношениях государства и индивида.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека, предписывает органам государственной власти и органам местного самоуправления поощрять строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (часть 2 статьи 40).
Жилищный кодекс Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность в пределах их полномочий обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе стимулировать жилищное строительство (пункт 4 статьи 2).
Административный истец при рассмотрении данного дела ссылалась на наличие уважительных причин, по которым она не успела в установленный договором срок закончить строительство жилого дома. Указывала, что объект незавершенного строительства был приобретен ею для улучшения жилищных условий ее семьи, в составе которой двое несовершеннолетних детей. В отсутствие договора аренды она лишена возможности завершить строительство дома.
С учетом установленных по делу обстоятельств, отказ Администрации в заключении договора аренды земельного участка для завершения строительства на срок 3 года препятствует семье административного истца в улучшении жилищных условий, нарушает конституционные принципы правовой определенности, справедливости, поддержания доверия граждан к действиям государства, а также баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов.
Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" разъяснено, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.
Тем самым судами допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход административного дела, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает необходимым обжалуемые судебные акты отменить и, не передавая административное дело на новое рассмотрение, принять по нему новое решение об удовлетворении требований Ямбаевой Э.Р.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 29 июня 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 20 октября 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2021 г. отменить, принять по делу новое решение.
Административное исковое заявление Ямбаевой Эльвиры Рашидовны удовлетворить.
Признать незаконным отказ Комитета по муниципальной собственности города Ессентуки от 7 марта 2019 г. N 1142-з в заключении с Ямбаевой Эльвирой Рашидовной договора аренды земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > .
Обязать Администрацию города Ессентуки и Комитет по управлению муниципальным имуществом города Ессентуки заключить с Ямбаевой Эльвирой Рашидовной без проведения торгов договор аренды земельного участка с кадастровым номером < ... > расположенного по адресу: < ... > для завершения строительства объекта незавершенного строительства.