ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 апреля 2021 г. N 36-КАД20-5-К2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Смоленской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 1 октября 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 г. по административному делу N 2а-2829/2019 по административному исковому заявлению прокурора Смоленской области о признании незаконными действий Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Смоленской области по прекращению участия в опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики, возложении обязанности приступить к дальнейшему проведению опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Следственного комитета России по Смоленской области Абзалова С.Р., поддержавшего кассационную жалобу, возражения на кассационную жалобу представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Жоги А.Л. и представителя прокуратуры Смоленской области Заболоцкой И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18 января 2016 г. N 18 "О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики" (далее - Приказ) введено в опытную эксплуатацию модернизированное специальное программное обеспечение государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее - ГАС ПС) в пилотной зоне (пункт 1 Приказа).
В качестве объектов пилотной зоны определены в том числе прокуратура Смоленской области и территориальные органы федеральных государственных органов и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие прием, регистрацию и проверку сообщений о преступлениях, дознание и предварительное следствие, поднадзорные указанной прокуратуре (пункт 2 Приказа).
Таким образом, к числу органов, указанных в пункте 2 Приказа, отнесено и Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Смоленской области (далее - СУ СК России по Смоленской области).
Прокурор Смоленской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными действий СУ СК России по Смоленской области по прекращению участия в опытной эксплуатации ГАС ПС с 20 марта 2019 г.; также просил возложить на СУ СК России по Смоленской области обязанность приступить к дальнейшему проведению опытной эксплуатации ГАС ПС, в том числе к формированию документов первичного учета, предусмотренных пунктом 3 Приказа, со дня вступления решения суда в законную силу, а также восстановить документы первичного учета с 20 марта 2019 г.
В обоснование заявленных требований прокурор Смоленской области указал, что СУ СК России по Смоленской области в нарушение требований Приказа прекращено участие в опытной эксплуатации ГАС ПС. Основанием для такого прекращения послужило письмо заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 18 марта 2019 г. о принятии Председателем Следственного комитета Российской Федерации решения о сокращении количества следственных подразделений, участвующих в эксплуатации ГАС ПС, в том числе СУ СК России по Смоленской области. Вместе с тем указанные действия являются незаконными и противоречат требованиям статьи 51 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон "О прокуратуре Российской Федерации"), согласно которым приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам статистического учета обязательны для органов государственной власти. В адрес административного ответчика, прекратившего участие в опытной эксплуатации ГАС ПС, было вынесено представление об устранении названных нарушений, однако это представление исполнено не было.
Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 22 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 1 октября 2019 г. решение суда первой инстанции отменено и принято новое решение об удовлетворении административного искового заявления.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 1 октября 2019 г. оставлено без изменения.
Не согласившись с судебными актами судов апелляционной и кассационной инстанций, СУ СК России по Смоленской области обратилось с кассационной жалобой в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 октября 2020 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 января 2021 г. кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами такие нарушения допущены.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Приказ не устанавливает единый порядок формирования и представления статистической отчетности для всех субъектов указанных правоотношений на территории Российской Федерации, принят в целях опытной эксплуатации ГАС ПС в пилотной зоне, в связи с чем его нельзя признать обязательным для органов государственной власти. Кроме того, суд, сославшись на положения пункта 2 части 4 статьи 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", указал, что распоряжение Председателя Следственного комитета Российской Федерации в любой форме, доведенное до подчиненных сотрудников, является обязательным для исполнения. С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что административный ответчик прекратил участие в опытной эксплуатации ГАС ПС на основании обязательного для исполнения решения Председателя Следственного комитета Российской Федерации.
Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласился суд кассационной инстанции, исходил из того, что статья 51 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" наделяет Генеральную прокуратуру Российской Федерации исключительной компетенцией по ведению государственного статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, а приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета, к числу которых относится и названный выше Приказ, обязательны для органов государственной власти.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что судами апелляционной и кассационной инстанций при принятии обжалуемых судебных актов допущены существенные нарушения норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 11 названного закона систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Согласно статье 51 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет государственный единый статистический учет данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре, проводит федеральное статистическое наблюдение на основе первичных статистических данных, предоставляемых государственными органами (пункт 1); Генеральная прокуратура Российской Федерации в целях государственного единого статистического учета осуществляет создание, развитие и обеспечение функционирования государственной автоматизированной системы правовой статистики и является ее оператором (пункт 5); приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета и государственной автоматизированной системы правовой статистики, согласованные с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти, обладающими соответствующими первичными статистическими данными, обязательны для исполнения указанными государственными органами (пункт 6).
В свою очередь Следственный комитет Российской Федерации в силу части 1 статьи 5 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" также является единой федеральной централизованной системой следственных органов и учреждений Следственного комитета Российской Федерации и действует на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета Российской Федерации.
В систему Следственного комитета Российской Федерации входят центральный аппарат, а также главные следственные управления и следственные управления по субъектам Российской Федерации (в том числе их подразделения по административным округам) и приравненные к ним специализированные (в том числе военные) следственные управления и следственные отделы (статья 12 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации").
В силу части 1 статьи 13 названного закона Следственный комитет Российской Федерации возглавляет Председатель Следственного комитета Российской Федерации, который несет персональную ответственность за выполнение стоящих перед Следственным комитетом Российской Федерации задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.
Таким образом, систему прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации, а систему Следственного комитета Российской Федерации - Председатель Следственного комитета Российской Федерации, которые в том числе осуществляют контроль за подчиненными им должностными лицами на основе принципа единоначалия, предполагающего подчинение нижестоящих руководителей вышестоящим.
Из преамбулы Приказа следует, что он издан Генеральным прокурором Российской Федерации на основании статей 17 и 51 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в целях совершенствования порядка учета сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы, а также апробации модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики на территории Российской Федерации.
При этом содержание Приказа, в частности его пункта 6 во взаимосвязи с другими положениями, позволяет сделать вывод о том, что предписания, связанные с опытной эксплуатацией ГАС ПС, адресованы в том числе Следственному комитету Российской Федерации.
Из материалов административного дела следует, что Председателем Следственного комитета Российской Федерации было принято решение о сокращении количества следственных подразделений участвующих в опытной эксплуатации ГАС ПС.
На основании указанного решения письмом заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации до сведения руководителей следственных управлений Следственного комитета, в том числе СУ СК России по Смоленской области было доведено указание о прекращении участия в опытной эксплуатации ГАС ПС.
Настоящее административное исковое заявление подано в суд прокурором Смоленской области к СУ СК России по Смоленской области.
В силу пункта 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одним из принципов административного судопроизводства является состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
При подготовке административного дела к судебному разбирательству, проводимой в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения административного дела (статья 132 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), суд разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика (пункт 3 части 3 статьи 135).
При этом статьей 43 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика (часть 1).
Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласился суд кассационной инстанции, не учел приведенные выше положения закона и обстоятельства, не определил круг лиц, участвующих в деле, не решил вопрос о возможности привлечения к участию в деле в качестве второго административного ответчика Следственного комитета Российской Федерации, которому в том числе адресованы предписания Приказа, касающиеся опытной эксплуатации ГАС ПС.
Указанное нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права повлекло признание незаконными действий СУ СК России по Смоленской области и возложение на указанный орган обязанности продолжить дальнейшее проведение опытной эксплуатации ГАС ПС без учета того обстоятельства, что эта эксплуатация была прекращена СУ СК России по Смоленской области на основании обязательного для исполнения нижестоящими органами системы Следственного комитета Российской Федерации решения Председателя Следственного комитета Российской Федерации.
Обстоятельства, связанные с наличием решения Председателя Следственного комитета Российской Федерации в отношении участия СУ СК России по Смоленской области в опытной эксплуатации ГАС ПС, не получили надлежащей оценки с учетом приведенных выше обстоятельств, касающихся принципов функционирования системы Следственного комитета Российской Федерации.
Кроме того, следует учесть, что полномочия по созданию, развитию и обеспечению функционирования ГАС ПС в целях государственного единого статистического учета возложены на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Вместе с тем, в материалах административного дела отсутствуют доказательства, подтверждающие право прокурора Смоленской области на обращение в суд с указанным административным исковым заявлением.
При этом закрепленное в подпункте 1 пункта 8 Приказа предписание прокурорам субъектов Российской Федерации обеспечить его надлежащее исполнение в подчиненных прокуратурах и контроль за его реализацией в территориальных органах федеральных государственных органов и федеральных органов исполнительной власти не свидетельствует о наличии у прокурора Смоленской области права на обращение в суд с указанными требованиями при отсутствии соответствующих полномочий, предоставленных Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
Более того, пунктом 11 Приказа контроль за его исполнением возложен на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.
Однако, вопрос о наличии у прокурора Смоленской области права на предъявление указанного административного искового заявления судом на обсуждение не ставился.
Правовым последствием подписания и подачи в суд административного искового заявления лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд, является оставление такого административного искового заявления без рассмотрения (пункт 3 части 1 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), что также не было учтено судами апелляционной и кассационной инстанций.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 1 октября 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 г. подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 1 октября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 года отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Смоленский областной суд.