ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 октября 2022 г. N 127-КАД22-20-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александров В.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Абакумова И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Обуховой Надежды Викторовны на решение Верховного Суда Республики Крым от 6 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 года по делу N 2а-36/2021 по ее административному исковому заявлению о признании недействующими пунктов 2.1, 3.3 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации города Ялта, утвержденного решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 октября 2019 года N 3 (далее - Порядок).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
согласно пункту 2.1 Порядка право на участие в конкурсе на замещение должности главы администрации города Ялта (далее - глава администрации) имеют граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком Российской Федерации, соответствующие установленным действующим законодательством требованиям к должности главы администрации, а также: имеющие высшее профессиональное образование, полученное в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях и удостоверенное документом государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, стаж муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стаж работы на руководящих должностях не менее пяти лет; знающие Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Крым, Устав муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, иные муниципальные нормативные акты, необходимые для исполнения должностных обязанностей, в том числе в части осуществления отдельных переданных государственных полномочий; наличие профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей, установленных нормативными правовыми актами Республики Крым; не имеющие на день проведения конкурса непогашенной или неснятой судимости.
Пунктом 3.3 Порядка определен перечень документов, которые гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в Ялтинский городской совет Республики Крым, в который справка об отсутствии судимости не включена.
Обухова Н.В., участвовавшая в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы администрации, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании приведенных норм недействующими, считая, что они в части регулирования вопроса о судимости кандидата, противоречат друг другу, а также не соответствуют абзацу седьмому статьи 65 Трудового кодекса Российской Федерации, абзацу второму статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне".
Решением Верховного Суда Республики Крым от 6 апреля 2021 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 года названный судебный акт в части отказа в удовлетворении требования о признании недействующим пункта 2.1 Порядка отменен и принято новое решение о признании этого пункта недействующим. В остальной части решение Верховного Суда Республики Крым от 6 апреля 2021 года оставлено без изменения.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 года апелляционное определение в части отмены решения суда об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим пункта 2.1 Порядка и принятия по делу в данной части нового решения об удовлетворении этого требования отменено, дело направлено на новое рассмотрение в указанной части в суд апелляционной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной Обуховой Н.В. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене судебного решения, апелляционного и кассационного определений, рассмотреть административный иск по существу и удовлетворить требования в полном объеме.
Ввиду необходимости проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2022 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 20 сентября 2022 года кассационная жалоба, касающаяся незаконности кассационного определения в части отмены апелляционного определения о признании недействующим пункта 2.1 Порядка и направления в этой части дела на новое апелляционное рассмотрение, вместе с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, далее - КАС РФ).
Судом кассационной инстанции допущены такого рода нарушения.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части оспаривания пункта 3.3 Порядка, Верховный Суд Республики Крым, с которым согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, исходил из того, что оспариваемая норма не противоречит предписаниям, содержащимся в статье 65 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 22 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне", Федеральном законе N 131-ФЗ, констатировал отсутствие в федеральном законодательстве требования об обязательном представлении работодателю справки о наличии (отсутствии) судимости в целях участия в конкурсе для замещения должности главы местной администрации.
Считая необоснованным административный иск также в части признания недействующим пункта 2.1 Порядка, суд первой инстанции указал, что его положение согласуется с предписаниями статьи 13, 16 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе) и не противоречит иным имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам.
Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, отменяя решение суда в части отказа в удовлетворении требований Обуховой Н.В. о признании недействующим пункта 2.1 Порядка, принимая по делу в данной части новое решение об удовлетворении административного иска, указала, что оспариваемой нормой установлены не предусмотренные Федеральным законом N 131-ФЗ, Уставом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, принятым решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 22 сентября 2017 года N 1 (далее - Устав), требования к претенденту на участие в конкурсе на должность главы администрации города Ялта.
Не согласившись с такой позицией, кассационный суд отменил апелляционное определение в указанной части, направив дело на новое рассмотрение в Третий апелляционный суд общей юрисдикции, посчитав, что судебная коллегия по административным делам названного суда при разрешении настоящего спора неправильно применила нормы материального права. В обоснование своего вывода сослался на положения абзаца второго части 2.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", указав, что суд апелляционной инстанции не учел правовой статус главы администрации города Ялты, не являющегося главой муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, что привело к невыполнению судом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств дела.
Вместе с тем у суда кассационной инстанции отсутствовали предусмотренные законом основания для направления административного дела, рассмотренного в порядке абстрактного нормоконтроля, на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность оспариваемых положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного истца на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых принимаются нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (части 7 и 8 статьи 213 КАС РФ).
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемые нормы не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи 215 названного Кодекса).
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28 апреля 2022 года N 1124-О обратил внимание, что при рассмотрении конкретного дела, в отличие от дел, рассматриваемых в порядке абстрактного нормоконтроля, суд в установленной юрисдикционной процедуре разрешает затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе положений соответствующего нормативного акта, устанавливает и (или) исследует фактические обстоятельства.
Исходя из приведенных выше процессуальных норм с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также правовой природы оспариваемого муниципального нормативного правового акта и сферы регулируемых им отношений, применительно к настоящему делу проверка законности положений пункта 2.1 Порядка не требует установления фактических обстоятельств проведения конкурса.
Следовательно, у судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не имелось правового обоснования для направления дела на новое рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции.
Более того, вывод суда кассационной инстанции о незаконности апелляционного определения в части признания недействующим пункта 2.1 также является неправильным.
Согласно Уставу администрация города Ялта является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования городской округ Ялта, которым руководит глава администрации на принципах единоначалия; главой администрации города Ялта является лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности, Ялтинским городским советом Республики Крым. Глава администрации города Ялта является муниципальным служащим, на него распространяется законодательство о муниципальной службе с особенностями, установленными федеральными законами и законами Республики Крым (пункты 1 и 2 статьи 42, пункт 1 статьи 43, пункт 3 статьи 44).
Исходя из приведенных норм оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт регулирует отношения в сфере муниципальной службы.
На федеральном уровне отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, являются предметом регулирования Федерального закона о муниципальной службе, под которой понимается профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта); должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 6).
Федеральный закон N 131-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона о муниципальной службе гражданин вправе поступить на муниципальную службу при отсутствии ограничений, связанных с ней.
Исчерпывающий перечень оснований, препятствующих гражданину быть принятым на муниципальную службу, а муниципальному служащему находиться на такой службе, установлен в части 1 статьи 13 этого же Федерального закона (пункты 1 - 10), в том числе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по вступившему в законную силу приговору суда (пункт 2).
Для должности главы местной администрации по контракту дополнительно установлен запрет на ее замещение гражданину в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования (часть 1.1 указанной выше статьи).
Между тем такого основания, препятствующего быть главой администрации, как наличие непогашенной или неснятой судимости, Федеральный закон о муниципальной службе не устанавливает.
То обстоятельство, что нормы Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривают вступление в законную силу обвинительного приговора суда как безусловное основание для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и главы местной администрации, осуществляющего свои обязанности на основе контракта (пункт 6 части 6 статьи 36 и пункт 7 части 10 статьи 37 соответственно), не ставят под сомнение правильность позиции суда апелляционной инстанции в отношении пункта 2.1 Порядка, так как эти федеральные нормы применяются исключительно к лицам, совершившим преступление в период осуществления полномочий в органах местного самоуправления.
Несостоятельна ссылка в кассационном определении на Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, в том числе глав муниципальных образований, относящихся к выборным должностным лицам (статья 1, пункт 8 статьи 2), и положения которого отношения, связанные с муниципальной службой, не регулируют, соответственно, его предписания об ограничении пассивного избирательного права, закрепленные в статье 4, на порядок проведения конкурса на замещение должности муниципального служащего, каковым является глава администрации, не распространяются.
При таком положении кассационное определение в указанной выше части нельзя признать законным.
Допущенные судом кассационной инстанции при разрешении административного спора нарушения норм материального права и норм процессуального права повлияли на исход дела, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов административного истца, ввиду чего Судебная коллегия считает необходимым отменить кассационное определение в части отмены апелляционного определения о признании недействующим пункта 2.1 Порядка и направления дела в данной части на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, в указанной части оставить апелляционное определение в силе.
Руководствуясь статьями 327, 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
отменить кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 года в части отмены апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 года о признании недействующим пункта 2.1 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации города Ялта, утвержденного решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 3 октября 2019 года N 3, и направления дела в данной части на новое рассмотрение в Третий апелляционный суд общей юрисдикции, в указанной части названное апелляционное определение оставить в силе.
В остальной части кассационное определение оставить без изменения, кассационную жалобу Обуховой Надежды Викторовны - без удовлетворения.