ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 апреля 2023 г. N 19-КАД23-1-К5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кулешовой Елены Викторовны на решение Изобильненского районного суда Ставропольского края от 23 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 12 апреля 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2022 года по административному делу N 2а-1586/2021 по административному исковому заявлению Кулешовой Е.В. к администрации Изобильненского городского округа Ставропольского края (далее - администрация Изобильненского городского округа) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по обеспечению условий для беспрепятственного доступа инвалида-колясочника в жилое помещение и к общему имуществу многоквартирного жилого дома за счет средств местного бюджета.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Кулешова Е.В., с 2002 года является инвалидом II группы бессрочно, использующим кресло-коляску, проживает в принадлежащей ей на праве собственности квартире < ... > , находящейся на первом этаже многоквартирного дома < ... > , расположенного по адресу: < ... > .
12 октября 2020 года и 15 марта 2021 года Кулешова Е.В. обращалась в администрацию Изобильненского городского округа с заявлениями о проведении обследования указанной квартиры с целью решения вопроса о приспособлении занимаемого ею жилого помещения с учетом особенностей инвалида путем пристройки балкона (навесного устройства) для обеспечения жизнедеятельности маломобильного гражданина.
6 апреля 2021 года созданная постановлением администрации Изобильненского городского округа комиссия по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества многоквартирных домов, в которых проживают инвалиды, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности (далее - Комиссия) провела обследование принадлежащей Кулешовой Е.В. квартиры, по результатам которого составила акт N 1. В данном акте, Комиссия указав на отсутствие пандуса на лестничном марше в подъезде, пришла к выводу о необходимости проведения работ по созданию условий беспрепятственного доступа инвалидов. При этом отметив отсутствие технической возможности оборудования лестничного марша стационарным пандусом с соблюдением необходимого уклона, рекомендовала оборудовать лестничный марш откидным пандусом, провести работы по перепланировке квартиры в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Повторное обследование Комиссия провела 19 июля 2021 года.
17 июня, 4 августа и 6 сентября 2021 года на обращения Кулешовой Е.В. по вопросу обеспечения доступности в квартиру, поступившие из Администрации Президента Российской Федерации, прокуратуры Изобильненского района Ставропольского края, администрация Изобильненского городского округа, ссылаясь на положения статей 36 и 44 Жилищного кодекса Российской Федерации, сообщила заявителю, что многоквартирный дом относится к частному жилищному фонду, не является государственной или муниципальной собственностью, принятие решений о проведении строительных работ является компетенцией общего собрания собственников; орган местного самоуправления в рамках своих полномочий готов оказать консультативную помощь.
Кулешова Е.В., расценив полученные ответы как бездействие административного ответчика, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации Изобильненского городского округа, выразившегося в непринятии мер по обеспечению условий для ее проживания как инвалида-колясочника в многоквартирном доме, о возложении обязанности обеспечить условия для беспрепятственного доступа инвалида в жилое помещение и к общему имуществу многоквартирного жилого дома за счет средств местного бюджета путем внесения конструктивного изменения оконного проема на оконно-дверной проем и оборудования входной площадки пандусом.
Решением Изобильненского районного суда Ставропольского края от 23 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 12 апреля 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2022 года судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Кулешова Е.В. просит указанные судебные акты отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в соответствующий суд в ином составе судей.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением 16 марта 2023 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявления Кулешовой Е.В. административным ответчиком рассмотрены, на их основании проведены обследования помещений многоквартирного дома, даны необходимые разъяснения, следовательно, бездействие со стороны администрации Изобильненского городского округа не допущено. Судом отмечено, что Кулешова Е.В. с заявлением о выдаче разрешения оборудовать квартиру отдельным входом с площадкой и пандусом не обращалась, а Федеральные законы от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не наделяют полномочиями и не возлагают обязанности на орган местного самоуправления обеспечивать условия для беспрепятственного доступа инвалидов к общему домовому имуществу многоквартирного дома, финансировать связанные с этим работы.
Считая такие выводы правильными, суд апелляционной инстанции в обоснование своей позиции указал, что работы по оборудованию квартиры отдельным входом с площадкой и пандусом в соответствии с пунктом 14 Правил обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 года N 649, выполняются по специальному заказу инвалида и членов семьи инвалида за счет их средств или средств иных источников финансирования.
Суд кассационной инстанции выводы нижестоящих судов признал верными.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы судов основанными на неправильном применении норм материального права и существенном нарушении норм процессуального права.
Государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, определяет Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".
Статьей 2 названного Федерального закона определено, что социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.
Согласно статье 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (в сфере установленных полномочий), организации независимо от их организационно-правовых форм обеспечивают инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски) условия для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, включая те, в которых расположены физкультурно-спортивные организации, организации культуры и другие организации), к местам отдыха и к предоставляемым в них услугам (пункт 1 части 1).
Порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи устанавливается федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, исходя из финансовых возможностей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организаций (часть 2).
Жилищный кодекс Российской Федерации в пункте 5.1 статьи 2 предусмотрел, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают не только условия для осуществления гражданами права на жилище, но и условия для беспрепятственного доступа инвалидов к общему имуществу в многоквартирных домах.
Частью 3 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок признания помещения жилым помещением и требования, которым должно отвечать жилое помещение, в том числе по его приспособлению и приспособлению общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов, устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с данным Кодексом, другими федеральными законами.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 года N 649 утверждены Правила обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме (далее - Правила), которые применяются к жилым помещениям, входящим в состав, в том числе муниципального жилищного фонда, частного жилищного фонда, занимаемым инвалидами, и используемым для их постоянного проживания, а также к общему имуществу в многоквартирном доме, в котором расположены указанные жилые помещения.
В пункте 2 Правил закреплено, что доступность для инвалида жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, обеспечивается посредством приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида. Под указанным приспособлением понимается изменение и переоборудование жилого помещения инвалида в зависимости от особенностей ограничения жизнедеятельности, обусловленного инвалидностью лица, проживающего в указанном помещении, а также общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, для обеспечения беспрепятственного доступа инвалида к жилому помещению.
В целях оценки приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, а также оценки возможности их приспособления с учетом потребностей инвалида в зависимости от особенностей ограничения жизнедеятельности, обусловленного инвалидностью лица, проживающего в таком помещении, в том числе ограничений, вызванных стойкими расстройствами двигательной функции, сопряженными с необходимостью использования кресла-коляски, иных вспомогательных средств передвижения, проводится обследование жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором он проживает (пункт 4 Правил).
Обследование жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, входящих в состав муниципального жилищного фонда, а также частного жилищного фонда, осуществляется муниципальными комиссиями по обследованию жилых помещений инвалидов и общего имущества в многоквартирных домах, в которых проживают инвалиды, в целях их приспособления с учетом потребностей инвалидов и обеспечения условий их доступности для инвалидов, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 6 Правил).
По результатам обследования оформляется акт обследования жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, содержащий перечень мероприятий по приспособлению жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, определяемый на основании Правил с учетом мнения инвалида (подпункт "е" пункта 12 Правил).
Пунктом 14 Правил установлено, что Перечень мероприятий может включать в себя:
минимальный перечень мероприятий, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с утвержденными в установленном порядке государственными и муниципальными программами, направленными на обеспечение социальной поддержки инвалидов (подпункт "а");
оптимальный перечень мероприятий, финансирование которых может осуществляться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с утвержденными в установленном порядке государственными и муниципальными программами, направленными на обеспечение социальной поддержки инвалидов (подпункт "б");
максимальный перечень мероприятий, которые выполняются по специальному заказу инвалида или членов семьи инвалида за счет их средств или средств иных источников финансирования, не запрещенных законодательством Российской Федерации (подпункт "в").
Исходя из содержания пункта 14 Правил муниципальные программы, направленные на обеспечение социальной поддержки инвалидов, содержат мероприятия, которые финансируются, а также могут финансироваться за счет средств бюджетов муниципальных образований.
Из материалов дела видно, что акты обследования занимаемого административным истцом жилого помещения и общего имущества в многоквартирном доме от 6 апреля и 19 июля 2021 года приведенным выше федеральным нормам не соответствуют.
Так, из указанных актов следует, что Комиссия, установив отсутствие технической возможности оборудования лестничного марша стационарным пандусом, в качестве необходимых мероприятий указала на необходимость оборудовать лестничный марш откидным пандусом, провести работы по организации второй входной группы непосредственно в жилое помещение с главной фасадной стороны многоквартирного дома путем внесения конструктивного изменения оконного проема на оконно-дверной проем и оборудования входной площадки с пандусом, а также по перепланировке квартиры с соблюдением требований законодательства по согласованию с органом местного самоуправления.
Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с которым согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, не применив к спорным отношениям положения Правил, не проверил, принималась ли предусмотренная пунктом 14 Правил муниципальная программа, не выяснил причину, по которой Комиссия не определила в акте обследования минимальный и оптимальный перечень мероприятий, подлежащих финансированию за счет бюджета муниципального образования.
При таком положении вывод судов об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска является преждевременным, не основанным на обстоятельствах, имеющих значение для правильного рассмотрения административного дела.
Судами не учтено, что законность и справедливость при рассмотрении административных дел обеспечиваются точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Федеральный законодатель в части 3 статьи 62 и части 1 статьи 63 названного кодекса предусмотрел обязанность суда при разрешении спора, вытекающего из публичных правоотношений, определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к возникшим правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, предоставил суду право по своей инициативе истребовать доказательства.
Частью 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что при проверке законности решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 этой статьи, в полном объеме.
В частности, суд выясняет наряду с другими вопросами, указанными в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения и отказывает в удовлетворении заявленных требований только в том случае, если не установит их несоответствия нормативным правовым актам и нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца (статья 227 поименованного Кодекса).
Приведенные законоположения судами не приняты во внимание при рассмотрении данного административного дела, что привело к вынесению незаконных судебных актов.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Изобильненского районного суда Ставропольского края от 23 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 12 апреля 2022 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 7 сентября 2022 года отменить. Административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.