ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 марта 2021 г. N 58-КАД20-9-К9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Анохиной Анны Валерьевны, Иванковой Светланы Николаевны и Ращинской Екатерины Петровны на решение Хабаровского районного суда Хабаровского края от 5 декабря 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 26 февраля 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2020 г. по административному делу N 2а-2283/2019 по административному исковому заявлению Анохиной А.В., Иванковой С.Н. и Ращинской Е.П. об оспаривании действий (бездействия) Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Хабаровском крае и Еврейской автономной области, администрации Хабаровского муниципального района Хабаровского края, о возложении обязанности образовать земельный участок под многоквартирным домом для постановки на кадастровый учет.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Анохина А.В., Иванкова С.Н. и Ращинская Е.П. обратились в суд с уточненным административным исковым заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Хабаровском крае и Еврейской автономной области (далее - МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области), администрации Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее также - Администрация) об оспаривании действий (бездействия), выразившихся в непринятии решения по обращению административных истцов от 15 мая 2019 г. об образовании (формировании) земельного участка под многоквартирным жилым домом < ... > по ул. < ... > в г. < ... > , о согласовании (утверждении) схемы расположения земельного участка; о возложении на административных ответчиков обязанности образовать путем раздела земельного участка с кадастровым номером < ... > , площадью 1 092 090 кв. м, земельный участок, занимаемый указанным многоквартирным домом, площадью 2 763 кв. м, для постановки на кадастровый учет, с сохранением исходного земельного участка в измененных границах согласно схеме.
Решением Хабаровского районного суда Хабаровского края от 5 декабря 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 26 февраля 2020 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2020 г., в удовлетворении административных исковых требований отказано.
В кассационной жалобе административные истцы ставят вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации на предмет отмены состоявшихся по делу судебных актов, как принятых судами с нарушением норм материального и норм процессуального права, вынесении нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 октября 2020 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением от 20 февраля 2021 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзывах на кассационную жалобу администрация Хабаровского муниципального района Хабаровского края и Федеральное государственное казенное учреждение "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации, не соглашаясь с доводами кассационной жалобы, просит принятые по административному делу судебные акты оставить без изменения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Нарушения такого характера были допущены судами исходя из следующего.
Как установлено судами и следует из материалов дела, административные истцы, являющиеся собственниками жилых помещений в многоквартирном доме < ... > по ул. < ... > в г. < ... > , расположенном на земельном участке с кадастровым номером < ... > , общей площадью 1 092 090 кв. м, 15 мая 2019 г. обратились в Администрацию с заявлением о согласовании (утверждении) схемы расположения земельного участка под многоквартирным домом и прилегающей придомовой территории (площадью 2 763 кв. м), образующегося путем раздела земельного участка с кадастровым номером < ... > .
Из ответа Администрации от 21 мая 2019 г., адресованного представителю административных истцов, следует, что обращение перенаправлено в МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области, поскольку согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости (далее также - ЕГРН) исходный земельный участок является собственностью Российской Федерации.
В июне 2019 г. МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области сообщило административным истцам, что согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером < ... > предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования Федеральному государственному казенному учреждению "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГКУ "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России); уполномоченным органом по управлению земельными участками, находящимися в пользовании Вооруженных Сил Российской Федерации, является Министерство обороны Российской Федерации (далее также - Минобороны России).
Согласно выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером < ... > , расположенный по адресу: < ... > , относится к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; вид разрешенного использования - для специального назначения; правообладателем земельного участка является Российская Федерация; указанный земельный участок передан в постоянное (бессрочное) пользование ФГКУ "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России.
Отказывая административным истцам в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что административные ответчики не обладают полномочиями по распоряжению испрашиваемым земельным участком, который отнесен к землям, изъятым из оборота; в соответствии с пунктом 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Оставляя без изменения решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции дополнительно указал в апелляционном определении, что многоквартирный дом находится на территории военного городка 38 действующей воинской части; доказательств отказа Минобороны России от принадлежащих прав на спорный земельный участок или прекращения права постоянного (бессрочного) пользования в судебном порядке не представлено; в установленном законом порядке спорный земельный участок из бессрочного пользования учреждений Минобороны России не изымался.
С данными выводами судов первой и апелляционной инстанций, по существу, согласился суд кассационной инстанции.
Между тем в соответствии с частями 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 этой статьи, в полном объеме, в том числе, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения; наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).
Из пунктов 1.1, 1.4, 7.2 Положения об администрации Хабаровского муниципального района Хабаровского края, утвержденного решением Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 20 марта 2018 г. N 81-395 (далее - Положение), следует, что Администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом Хабаровского муниципального района, выполняет исполнительно-распорядительные функции по эффективному решению вопросов местного значения в интересах населения района, обеспечивает права, свободы и законные интересы человека и гражданина, осуществление задач социально-экономического развития района, исполнение законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Хабаровского края, принятых в пределах их компетенции, муниципальных правовых актов, организует взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления на территории района; взаимоотношения Администрации с органами государственной власти регулируются федеральным и краевым законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Как усматривается из материалов дела, перенаправляя в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) заявление административных истцов от 15 мая 2019 г. об утверждении схемы расположения земельного участка в МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области, в сопроводительном письме от 21 мая 2019 г. Администрация ссылалась на то, что согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером < ... > принадлежит на праве собственности Российской Федерации и предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование ФГКУ "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, находящимся у Вооруженных Сил Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, земельными участками, находящимися на праве постоянного (бессрочного) пользования, имуществом подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.
Согласно подпункту 1 пункта 2, подпункту 4 пункта 11 действовавшего на момент возникновения спорных правоотношений Положения о Департаменте имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации (далее также - Департамент), утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 17 мая 2019 г. N 280, Департамент предназначен для реализации полномочий Минобороны России по управлению и распоряжению имуществом Вооруженных Сил (кроме вооружения и боеприпасов), имуществом, которое составляет государственную казну Российской Федерации и управление которым осуществляет Минобороны России, а также высвобождаемым движимым военным имуществом (кроме вооружения и боеприпасов); директор Департамента утверждает схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории.
В соответствии с частью 3 статьи 8 Закона N 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 данного Федерального закона.
Администрация, располагая сведениями в отношении земельного участка с кадастровым номером < ... > о его принадлежности на праве собственности Российской Федерации и предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование ФГКУ "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России, в нарушение норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1.4 Положения не обеспечила права, свободы и законные интересы заявителей, не организовала взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления на территории района, в нарушение части 3 статьи 8 Закона N 59-ФЗ в соответствующий орган, к компетенции которого относится решение поставленных в обращении административных истцов вопросов, Департамент имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации заявление не направила.
В свою очередь, МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области, возвращая пакет документов заявителям, ограничилось предоставлением информации последним со ссылкой на сведения ЕГРН о принадлежности земельного участка на праве собственности Российской Федерации и его предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование ФГКУ "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России, указав также, что данное учреждение является уполномоченным территориальным органом Минобороны России. При этом положения Закона N 59-ФЗ запрета на перенаправление запроса в соответствующий орган, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, не содержат.
Кроме того, согласно положениям Устава ФГКУ "Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России, утвержденного Министром обороны Российской Федерации 25 мая 2012 г., данное учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Минобороны России в сфере учета, управления и распоряжения, а также контроля над использованием и сохранностью имущества Вооруженных Сил Российской Федерации; находится в ведомственном подчинении Минобороны России и непосредственно подчинено Департаменту имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации, по решениям (заданиям) которых данное учреждение и осуществляет свою деятельность.
В соответствии с частью 3 статьи 62 КАС РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом, как указывалось выше, в силу части 8 статьи 226 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объеме.
Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел, согласно пункту 3 статьи 3 КАС РФ, не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты.
Приведенные выше обстоятельства позволяют сделать вывод, что судебные акты не отвечают требованиям законности и обоснованности.
Согласно пункту 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Земельные участки, изъятые из оборота, перечислены в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ; перечень ограниченных в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков установлен пунктом 5 статьи 27 ЗК РФ.
Принимая решение, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами), изъяты из оборота.
Приходя к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером < ... > изъят из оборота, суд первой инстанции не проверил и не установил, занят ли данный земельный участок, а также непосредственно образуемый из него путем раздела испрашиваемый участок под многоквартирным домом объектами (зданиями, сооружениями), в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.
Суд апелляционной инстанции, сославшись на расположение многоквартирного дома на территории военного городка 38 действующей воинской части, указанные юридически значимые обстоятельства, в том числе включение (исключение) данного военного городка на основании соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации в Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, также не проверил.
Согласно подпункту 5 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 данной статьи.
Суды апелляционной и кассационной инстанций, полагая, что земельный участок с кадастровым номером < ... > относится к землям, ограниченным в обороте, не приняли во внимание, что положения подпункта 5 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ, равно как и абзац второй пункта 2 той же статьи, относительно непредоставления в частную собственность земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте, содержат оговорку - за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В рассматриваемом деле такой случай установлен положениями статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 189), статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также - ЖК РФ).
В соответствии с пунктом 13 статьи 39.20 ЗК РФ особенности приобретения прав на земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав общего имущества многоквартирного дома объекты недвижимого имущества, устанавливаются федеральными законами.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 36 ЖК РФ собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.
В соответствии с пунктом 2 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 названной статьи.
В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 г. N 12-П, в отличие от порядка приобретения гражданами и юридическими лицами прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, который установлен Земельным кодексом Российской Федерации, - для бесплатного перехода земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, в общую долевую собственность собственников помещений в таком доме необходимо и достаточно осуществления органами государственной власти или органами местного самоуправления формирования данного земельного участка в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности и проведения его государственного кадастрового учета, при том что ни специального решения органов публичной власти о предоставлении земельного участка, ни государственной регистрации права общей долевой собственности на данный земельный участок в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним не требуется.
Осуществляя свои дискреционные полномочия в области правовой регламентации отношений, объектом которых являются земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах - исходя из правовой природы общего имущества многоквартирных домов как имущества, не имеющего самостоятельной потребительской ценности и предназначенного в первую очередь для обеспечения возможности пользования указанными помещениями, - установил в ЖК РФ общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (части 1 и 2 статьи 36), а в Законе N 189-ФЗ - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен (статья 16).
Право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок, на котором расположен данный дом, возникает в силу положений ЖК РФ и Закона N 189-ФЗ, следовательно, административные истцы как собственники помещений в многоквартирном доме вправе требовать формирования границ земельного участка в целях надлежащей эксплуатации такого дома даже в случае, если многоквартирный дом расположен на земельном участке, отнесенном к землям, ограниченным в обороте.
Тем самым принятые по делу судебные акты об отказе в удовлетворении заявленных административных требований в полном объеме без установления и проверки судами юридически значимых обстоятельств с применением подлежащего применению к возникшим правоотношениям закона и надлежащей правовой оценки собранных по делу доказательств, а также с учетом привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минобороны России создают административным истцам препятствия в реализации их права как собственников жилых помещений в многоквартирном доме на оформление земельного участка, на котором расположен такой дом, в общую долевую собственность.
С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу, что судами допущены существенные нарушения норм материального права и норм процессуального права, повлиявшие на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, что служит основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.
Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского районного суда Хабаровского края от 5 декабря 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 26 февраля 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июля 2020 г. отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.