ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 февраля 2022 г. N 5-ИКАД22-1-А1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Московского городского отделения политической партии "КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (далее - МГО ПП КПРФ) на решение Московского городского суда от 7 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2021 года по административному делу N 3а-1193/2021 по административному исковому заявлению МГО ПП КПРФ об оспаривании 123 решений Московской городской избирательной комиссии (далее - Избирательная комиссия) от 17 декабря 2020 года о формировании территориальных избирательных комиссий в 123 районах города Москвы.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей МГО ПП КПРФ Заливохиной О.С. и Сикача М.С., поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
24 сентября 2020 года Избирательная комиссия приняла решение N 139/3 "О формировании территориальных избирательных комиссий города Москвы", которым установлен срок приема предложений по кандидатурам в составы территориальных избирательных комиссий (далее - ТИК) города Москвы с 5 октября 2020 года по 5 ноября 2020 года включительно, указаны время и место приема, перечень необходимых для представления документов и сведений о кандидатуре в члены избирательной комиссии, подлежащие обязательному указанию в этих документах.
Названное решение опубликовано в открытом доступе в сети "Интернет" и в электронном периодическом издании "Вестник Московской городской избирательной комиссии".
Рассмотрев поступившие предложения по кандидатурам в ТИК отдельно по каждому району города Москвы, Избирательная комиссия на основании статей 22 и 26 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) и статей 16 и 18 Избирательного кодекса города Москвы приняла 123 решения с номерами 143/1 - 143/123 о формировании ТИК, указав в пункте 1 каждого решения персональный состав ТИК со ссылкой на инициатора выдвижения кандидатуры (далее - Решения от 17 декабря 2020 года).
МГО ПП КПРФ, считая эти решения неправомерными, ссылаясь на статью 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании их незаконными по мотиву невключения в состав ТИК предложенных им кандидатур, в отношении которых 26 и 28 октября 2020 года, 5 ноября 2020 в Избирательную комиссию были представлены на каждого пакет необходимых для принятия решения документов.
По мнению административного истца, исходя из положений Федерального закона N 67-ФЗ, Избирательная комиссия поступившее от парламентской партии предложение о кандидатуре в члены ТИК с решающим голосом исходя из предельной квоты, установленной законом, должна удовлетворить, если эта кандидатура соответствует требованиям закона и отсутствует уведомление о недостатках в представленных документах.
Решением Московского городского суда от 7 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В кассационной жалобе в Верховный Суд Российской Федерации МГО ПП КПРФ ставит вопрос об отмене названных судебных актов ввиду неправильного применения норм материального права и нарушения положений КАС РФ, выразившихся в непривлечении в качестве заинтересованного лица Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в неправомерном указании в судебном решении сокращенного срока апелляционного обжалования (суд первой инстанции) и нарушении процессуальных требований составления мотивированного апелляционного определения, не содержащего разъяснения порядка его обжалования, и принятии нового решения об удовлетворении административного иска.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 КАС РФ).
Такие основания не установлены.
Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах, проводимых на территории Российской Федерации, определены Федеральным законом N 67-ФЗ, в главе IV которого содержатся нормы, регулирующие в том числе отношения по формированию ТИК.
Решения от 17 декабря 2020 года приняты во исполнение требований законодательства о выборах, спорные отношения возникли между Избирательной комиссией и избирательным объединением по вопросу участия политической партии в формировании ТИК, следовательно, заявленные административным истцом требования подлежат рассмотрению в порядке главы 24 КАС РФ, определяющей правила производства по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации.
Часть 2 статьи 239 КАС РФ закрепляет наряду с другими субъектами избирательных правоотношений право политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений оспаривать в суде решения, действия (бездействие) избирательной комиссии, нарушающие их права, свободы и законные интересы.
Аналогичная норма содержится в пункте 10 статьи 75 Федерального закона N 67-ФЗ.
Федеральный законодатель установил, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а также на основе предложений других политических партий и иных общественных объединений; избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений, указанных выше, предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования (пункты 1 и 2 статьи 22 Федерального закона N 67-ФЗ).
Порядок формирования ТИК установлен статьей 26 поименованного выше закона.
Территориальные комиссии формируются в количестве пяти - четырнадцати членов с правом решающего голоса избирательной комиссией субъекта Российской Федерации на основе предложений в том числе политических партий, которая обязана назначить не менее одной второй от общего числа членов территориальной комиссии на основе поступивших предложений политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования (пункты 5 - 7 указанной выше статьи).
Иных требований к формированию ТИК федеральный законодатель не предъявляет, перечислив в подпунктах "а" - "н" пункта 1 статьи 29 Федерального закона N 67-ФЗ категории лиц, которые членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть.
Аналогичные нормы закреплены в Законе города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" (далее - Избирательный кодекс) в главе 4, в статье 16 которой установлены общие условия формирования окружных, территориальных комиссий, комиссий муниципальных образований и участковых комиссий, в статье 18 - в отношении ТИК.
Так, Избирательным кодексом предусмотрено, что предложение по кандидатуре в состав избирательной комиссии от избирательного объединения оформляется протоколом или выпиской из протокола собрания (заседания, конференции) или решением полномочного (руководящего или иного) органа избирательного объединения, общественного объединения, оформленным в соответствии с требованиями устава; должен содержать наряду с другими предусмотренные этим законом сведениями число присутствовавших на собрании (заседании, конференции) участников и число участников, проголосовавших за выдвинутую кандидатуру (часть 8, пункты 2 и 3 части 9 статьи 16).
Требования к протоколу, выписке из протокола, решению, представляемые избирательным объединением, общественным объединением, определены в части 11 статьи 16 Избирательного кодекса, в части 14 указанной статьи установлена обязанность органа, формирующего избирательную комиссию, рассматривать все поступившие предложения по кандидатурам в состав этой комиссии, оформленные в соответствии с названным кодексом.
Как следует из материалов дела, судом первой инстанции не установлено нарушений приведенных законоположений.
Ни в административном иске, ни в ходе судебного разбирательства МГО ПП КПРФ также не приводились данные о несоответствии Решений от 17 декабря 2020 года закону в части количественного состава ТИК и конкретных кандидатур, что в состав названных комиссий назначено менее одной второй от общего числа членов территориальной комиссии на основе поступивших предложений политических партий, названных в пункте 7 статьи 26 Федерального закона N 67-ФЗ, не оспаривалось несоответствие представленного документа о выдвижении кандидатур в члены ТИК с решающим голосом отдельным положениям Избирательного кодекса.
По смыслу части 1 статьи 244 КАС РФ, пункта 11 статьи 20 Федерального закона N 67-ФЗ суд, не установив наличие нарушений законодательства о выборах и референдумах при принятии оспариваемого решения избирательной комиссией, отказывает в удовлетворении административного иска; решение избирательной комиссии признается незаконным, если оно противоречит закону либо принято с превышением установленной компетенции.
То обстоятельство, что лица, предложенные административным истцом в качестве кандидатур в члены ТИК, оспариваемыми решениями не назначены, само по себе не свидетельствует о неправомерности включения иных лиц в члены ТИК с решающим голосом, следовательно, у суда первой инстанции отсутствовали предусмотренные законом основания для признания Решений от 17 декабря 2020 года незаконными.
Последствием признания решения избирательной комиссии незаконным, как это указано в части 1 статьи 244 КАС РФ, является определение судом способа и сроков восстановления нарушенных прав, свобод и реализации законных интересов и (или) устранения последствий допущенных нарушений, об исполнении которых должно быть сообщено административным ответчиком в суд и лицу, предъявившему административное исковое заявление, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Между тем 28 января 2021 года, то есть до обращения в суд с надлежаще оформленным административным иском, Избирательная комиссия приняла решение о включении 87 кандидатур, предложенных МГО ПП КПРФ, в состав ТИК.
При таком положении суды правомерно отказали в удовлетворении административного иска.
С учетом изложенного, а также принимая во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой основаниями для отмены или изменения вступивших в законную силу судебных актов нижестоящих судов могут выступать лишь такие ошибки в толковании и применении закона, повлиявшие на исход дела, без исправления которых невозможны эффективное восстановление и защита нарушенных прав и свобод, а также защита охраняемых законом публичных интересов (постановление от 5 февраля 2007 года N 2-П, определения от 23 июня 2016 года N 1387-О, от 29 сентября 2016 года N 2151-О), Судебная коллегия не находит оснований для отмены по существу правильных судебных актов.
Ссылки в кассационной жалобе на допущенные, по мнению административного истца, судами первой и апелляционной инстанций после рассмотрения по существу административного дела нарушения норм процессуального права не имеют правового значения для правовой оценки правильности обжалуемых судебных актов и не предусмотрены законом в качестве оснований для их отмены.
Не влечет отмену принятых по настоящему делу судебных актов непривлечение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - ЦИК России) в качестве заинтересованного лица.
Согласно части 1 статьи 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.
Между тем заявленные административным истцом требования и их разрешение в судебном порядке никоим образом не могут повлиять на права ЦИК России, не являющейся участником возникших правоотношений.
Названная комиссия в лице своего представителя в соответствии с частью 7 статьи 243 КАС РФ могла быть судом привлечена к участию в административном деле для дачи заключения.
Однако решение данного вопроса - прерогатива суда, рассматривающего дело, законом не предусмотрено обязательное участие ЦИК России в административных делах о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации для дачи заключения.
Довод кассационной жалобы о неправильном применении судом норм материального права, выразившемся в ошибочном толковании пункта 12.3 (неверно названного 12.4) Методических рекомендаций о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий, утвержденных постановлением ЦИК России от 17 февраля 2010 года N 192/1337-5 (далее - Методические рекомендации), Судебная коллегия считает несостоятельным по следующим основаниям.
В пункте 12.3 Методических рекомендаций обращено внимание, что недостатки в оформлении документов при внесении предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий не должны препятствовать приему данных документов и рассмотрению предложения по существу; субъект, внесший предложение по кандидатурам в состав избирательной комиссии, вправе исправить недостатки в оформлении документов или заменить их в сроки, установленные для внесения предложений.
Анализ содержания этого пункта и иных положений Методических рекомендаций, подготовленных в целях единообразного применения положений Федерального закона N 67-ФЗ и реализации статей 22, 24 - 27 этого закона с учетом правоприменительной практики, позволяет сделать вывод, что ЦИК России, имеющая полномочие оказывать правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям, в пределах своей компетенции издавать обязательные для исполнения инструкции по вопросам единообразного применения упомянутого закона (подпункт "е" пункта 9, пункт 13 статьи 21 Федерального закона N 67-ФЗ), давая рекомендации по отдельным вопросам о порядке формирования ТИК и о формах документов, используемых при подготовке и рассмотрении вопросов о формировании избирательных комиссий (раздел 5, пункты 5.1 - 5.8 и раздел 12, пункты 12.1 - 12.3 Методических рекомендаций соответственно), не устанавливает, как правильно отметили нижестоящие судебные инстанции, для избирательной комиссии обязанностей, не предусмотренных названными выше федеральными нормами.
Оспариваемые решения Избирательной комиссии не содержат правовой оценки представленных административным истцом документов в отношении кандидатур, предлагаемых для назначения членами ТИК с решающим голосом, а также каких-либо выводов об этих документах и предлагаемых кандидатурах, следовательно, ссылка в кассационной жалобе на пункт 12.3 Методических рекомендаций не имеет правового значения, так как не опровергает вывод судов о законности Решений от 17 декабря 2020 года о формировании ТИК в 123 районах города Москвы.
Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела не допущено нарушений норм материального и процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на его исход, правовые основания для удовлетворения кассационной жалобы административного истца отсутствуют.
Руководствуясь статьями 327, 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского городского суда от 7 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Московского городского отделения политической партии "КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" - без удовлетворения.