ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 июня 2022 г. N 25-КАД22-5-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Епифанова Сергея Анатольевича на решение Камызякского районного суда Астраханской области от 29 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 июля 2020 года, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года по делу N 2а-195/2020 по административному иску Епифанова С.А. к министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (далее - министерство), комиссии по обеспечению жильем отдельных категорий граждан министерства (далее - комиссия), государственному казенному учреждению Астраханской области "Центр социальной поддержки населения Камызякского района" (далее - ГКУ "Центр социальной поддержки") о признании незаконным решения комиссии об отказе включить ветерана боевых действий в состав получателей мер социальной поддержки по обеспечению жильем, возложении обязанности восстановить его на учете.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Епифанов С.А., участник боевых действий, имеет удостоверения от 5 апреля 2003 года о праве на льготы и преимущества, установленные постановлением главы администрации Астраханской области "О мерах социальной защиты граждан, выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике" и от 12 января 2005 года о правах и льготах, установленных пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".
29 апреля 2003 года Епифанов С.А. обратился в администрацию муниципального образования "Город Камызяк" с заявлением о постановке на учет для получения жилой площади на состав семьи 4 человека (он, супруга и две дочери).
Согласно справке о проверке жилищных условий административный истец проживает вместе с семьей и родителями в квартире жилой площадью 31,6 кв. м (общая площадь 53,9 кв. м), принадлежащей на праве собственности родителям, расположенной по адресу: г. < ... > , ул. < ... > .
Распоряжением администрации муниципального образования "Город Камызяк" от 26 июня 2003 года N 149-р заявитель принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по льготной категории, как участник военных действий в Чеченской Республике, где состоит по настоящее время.
12 июля 2019 года на заседании комиссии обсуждался вопрос обеспечения жильем ветеранов боевых действий, рассматривались учетные дела граждан, претендующих на получение меры социальной поддержки в рамках реализации Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в том числе учетное дело Епифанова С.А.
Как следует из выписки из протокола заседания комиссии от 12 июля 2019 года N 193, Епифанову С.А. отказано во включении его в состав получателей мер социальной поддержки по обеспечению жильем в связи с обеспеченностью учетной нормой жилого помещения, поскольку он проживает в принадлежащем его родителям жилом помещении общей площадью 53,9 кв. м, с составом семьи 3 человека по отношению к собственникам дома; в силу статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации является членом семьи собственника и имеет право, кроме того, пользоваться принадлежащим на праве собственности его матери Епифановой Н.П. другим жилым помещением общей площадью 47,5 кв. м, находящимся по адресу: < ... > (далее - решение от 12 июля).
Считая названное решение незаконным и нарушающим его права, Епифанов С.А. обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.
Решением Камызякского районного суда Астраханской области от 28 октября 2019 года административный иск удовлетворен в части признания незаконным оспариваемого решения комиссии; в удовлетворении требования о восстановлении заявителя в качестве нуждающегося в жилом помещении с 26 июня 2003 года отказано, поскольку по состоянию на 8 октября 2019 года административный истец состоит на учете в органах местного самоуправления (номер очередности 123 по общему списку и 20 по категории "первоочередное").
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 января 2020 года судебный акт в части удовлетворения административного иска о признании незаконным решения от 12 июля 2019 года отменен ввиду рассмотрения дела в отсутствие комиссии, не привлеченной к участию в деле, в отношении которой разрешен вопрос о ее правах, в связи с чем дело направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение.
Решением Камызякского районного суда Астраханской области от 29 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 июля 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.
Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года названные судебные акты оставлены в силе.
В кассационной жалобе, поданной Епифановым С.А. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене названных судебных актов.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2022 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в силу части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - К АС РФ) являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, а также возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами такие нарушения допущены.
Как следует из материалов дела и не оспаривается административным ответчиком, Епифанов С.А. с 5 января 2002 года по 15 апреля 2002 года находился в служебной командировке в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия, принимал участие в боевых действиях по проведению контртеррористических операций, имеет льготы ветерана боевых действий, предусмотренные Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".
Возникшие по настоящему административном делу между сторонами отношения регулируются также Законом Астраханской области от 10 октября 2006 года N 75/2006-ОЗ "О предоставлении жилых помещений в Астраханской области" (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения уполномоченного органа), глава 6 которого содержит нормы, регламентирующие вопросы обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, в том числе граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (часть 1 статьи 32).
Финансирование расходов, связанных с обеспечением жилыми помещениями названных выше граждан осуществляется уполномоченным органом за счет средств, поступивших в бюджет Астраханской области из федерального бюджета, в виде субвенций; мера социальной поддержки предоставляется на приобретение (строительство) жилья на территории Астраханской области в виде социальной выплаты (части 2 и 3 статьи 32).
Статья 33 Закона Астраханской области от 10 октября 2006 года N 75/2006-ОЗ "О предоставлении жилых помещений в Астраханской области" определяет правила формирования списка граждан, претендующих на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии с поименованными выше федеральными законами (далее - списки).
Списки формируются уполномоченными учреждениями в порядке существующей очередности согласно сведениям, представленным уполномоченным учреждениям в установленном порядке уполномоченными органами местного самоуправления, с приложением конкретного пакета документов, в число которых включены выписки из решения органа местного самоуправления (жилищной комиссии) о принятии гражданина на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий с указанием даты и основания принятия на учет, состава семьи, номера очередности (часть 1, пункт 4 части 2 приведенной статьи).
В части 7.1 статьи 33 данного закона закреплены два основания, при установления которых принимается решение об отказе во включении граждан в список: несоответствие гражданина требованиям, установленным статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 32 названного Закона Астраханской области (пункт 1); наличие в представленных документах недостоверных или неполных сведений (пункт 2).
Статья 51 Жилищного кодекса Российской Федерации в части 1 закрепляет основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, считая таковыми в том числе граждан, не являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или членами семьи нанимателя жилого помещения по перечисленным договорам либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения (пункт 1), а также граждан, являющихся нанимателями жилых помещений или членами семьи нанимателя жилого помещения либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы (пункт 2).
Разрешая административный спор, суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда, применил положения статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации и посчитал, что решение от 12 июля 2019 года является законным, поскольку из учетного дела Епифанова С.А. следует, что состав его семьи - 3 человека, он проживает с родителями в принадлежащей им на праве собственности квартире общей площадью 53,9 кв. м, следовательно, на каждого члена семьи приходится 17,9 кв. м. Кроме того, в расчет общей площади, занимаемой семьей административного истца, необходимо включить площадь жилого помещения (47,5 кв. м), принадлежащего на праве собственности его родителям.
Суд кассационной инстанции, оставляя судебные акты без изменения, указал на отсутствие правовых оснований для признания решения от 12 июля 2019 года незаконным ввиду отсутствия обязательного условия для включения Епифанова С.А. в список - нуждаемости в жилом помещении, поскольку обеспеченность его и членов семьи заявителя жилыми помещениями составляет 17,9 кв. м на одного человека, что превышает учетную норму 10 кв. м.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с такими выводами судов ввиду следующего.
При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, в полном объеме, выясняет, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, установив их несоответствие нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, удовлетворяет требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными (статья 227 поименованного кодекса).
Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, обязан определить суд в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, в целях правильного разрешения административного дела суд вправе по своей инициативе истребовать доказательства (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 КАС РФ).
Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23).
Обжалуемые судебные акты приведенным законоположениям не соответствуют, изложенные в них выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, поскольку суды не дали правовой оценки доводу административного истца о неправомерности исключения из членов его семьи супруги и двух дочерей, зарегистрированных и проживающих вместе с ним в принадлежащей на праве собственности его родителям квартире общей площадью 53,9 кв. м, расположенной по адресу: г. < ... > .
Так, комиссия, принимая решение об отказе во включении Епифанова С.А. в состав получателей мер социальной поддержки по обеспечению жильем ввиду отсутствия нуждаемости, исходила из того, что состав семьи заявителя - 3 человека относительно собственников дома (как следует из оспариваемого решения), при этом данные члены семьи персонально не указаны, определен исключительно ее количественный состав.
Признавая такой вывод правильным, суд первый инстанции сослался на материалы учетного дела Епифанова С.А.
Действительно, в адрес суда было направлено учетное дело на 61 листе (том 1, л.д. 77), которое согласно протоколу судебного заседания исследовалось судом первой инстанции без указания конкретных документов, содержащихся в нем (том 2, л.д. 18).
В материалах административного дела имеются незаверенные копии документов, согласно которым Епифанов С.А. поставлен на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в 2003 году в составе семьи 4 человека с отметкой "по группе "первоочередники" (участник боевых действий в Чеченской Республике), молодая семья", в состав его семьи включены: он, супруга - Е., дочери - Е. и Е. < ... > годов рождения соответственно (том 1, л.д. 78 - 84).
Иных касающихся состава семьи документов, кроме справки о проверке жилищных условий Епифанова С.А. и его заявления от 29 апреля 2003 года, в материалы дела не представлено, данный вопрос судами не исследовался.
Между тем документы, содержащие сведения о составе семьи и степени родства (о регистрации в жилом помещении граждан по месту жительства или выписка из домовой книги; свидетельство о рождении, свидетельство о заключении брака, решение суда об усыновлении (удочерении), решение суда о признании гражданина членом семьи заявителя), как это предписано нормами Закона Астраханской области от 10 октября 2006 года N 75/2006-ОЗ "О предоставлении жилых помещений в Астраханской области", должны содержаться в учетном деле гражданина, принятого на учет (подпункты "а" и "б" части 7 статьи 11, часть 4 статьи 12).
Однако судами первой и апелляционной инстанций в нарушение требований части 2 статьи 14 КАС РФ не приняты меры по их истребованию и исследованию в качестве письменных доказательств для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу.
Определение состава семьи Епифанова С.А. имеет юридическое значение для правильного разрешения настоящего спора, поскольку расчет уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется с учетом количества членов семьи лица, состоящего на учете, а также исходя из суммарной общей площади всех жилых помещений, имеющихся в наличии у гражданина и (или) членов его семьи, занимаемых по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и (или) принадлежащих им на праве собственности (часть 2 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Жилищный кодекс Российской Федерации к членам семьи собственника жилого помещения относит проживающих совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруга, а также его детей и родителей (часть 1 статьи 31 данного кодекса).
Федеральный законодатель, не определяя возраст этих детей, не признает внуков и родителя внука, не состоявшим в родстве с собственником жилого помещения, членами его семьи; другие родственники и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов именно своей семьи.
При этом необходимо иметь в виду, что семейные отношения характеризуются, в частности, взаимным уважением и взаимной заботой членов семьи, их личными неимущественными и имущественными правами и обязанностями, общими интересами, ответственностью друг перед другом, ведением общего хозяйства (абзац четвертый пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 года N 14 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации").
Следовательно, по смыслу действующего законодательства, гражданин может быть членом только одной семьи.
Учитывая изложенное, суды неправомерно фактически исключили супругу и детей административного истца из числа лиц, проживающих вместе с ним и зарегистрированных в квартире, расположенной по адресу: г. < ... > < ... > , принадлежащей на праве собственности его родителям.
Также без проверки и надлежащей правовой оценки оставлен вывод комиссии о праве Епифанова С.А., как члена семьи своей матери, пользоваться принадлежащим ей жилым помещением площадью 47,5 кв. м.
Судом не выяснялся правовой статус этого жилого помещения, вселялся ли в него административный истец, что имеет правовое значение для решения вопроса о включении 47,5 кв. м в расчет при определении размера площади, приходящегося на каждого члена семьи Епифанова С.А.
При таком положении обжалуемые решение Камызякского районного суда Астраханской области от 29 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 июля 2020 года, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года нельзя признать законными, в связи с чем данные судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении административного дела суду надлежит учесть изложенное выше и разрешить его в соответствии с требованиями закона.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Камызякского районного суда Астраханской области от 29 мая 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 июля 2020 года, кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2021 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Камызякский районный суд Астраханской области.