ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 февраля 2023 г. N 18-КАД22-57-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А., Николаевой О.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лопяковой Надежды Михайловны на решение Анапского городского суда Краснодарского края от 1 марта 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 августа 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2022 г. по административному делу N 2а-151/2021 по административному исковому заявлению Лопяковой Надежды Михайловны о признании незаконными действий администрации муниципального образования город-курорт Анапа, выразившихся в вынесении постановления от 22 июля 2020 г. N 1621 "Об отмене постановления администрации муниципального образования город - курорт Анапа от 5 августа 2014 г. N 3365 "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами < ... > .
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., пояснения представителя административного истца Дмитриенко Е.С., представителя администрации муниципального образования город-курорт Анапа Грабченко В.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Лопяковой Н.М. на праве собственности принадлежат земельные участки, отнесенные к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, 2 из которых с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" ( < ... > , < ... > ) и 9 - с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства" ( < ... > ).
Указанные земельные участки, согласно Генеральному плану городского округа Анапа, утвержденному решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404, относятся к землям сельскохозяйственного назначения, расположены в функциональной зоне сельскохозяйственного использования, находятся в границах II зоны горно-санитарной охраны курорта.
В связи с обращением Лопяковой Н.М. администрацией муниципального образования город-курорт Анапа (далее также - администрация) в июне 2014 г. назначены и проведены публичные слушания, по результатам которых принято заключение об изменении видов разрешенного использования указанных земельных участков на вид "для садоводства и дачного хозяйства".
Постановлением администрации от 5 августа 2014 г. изменены виды разрешенного использования указанных земельных участков на вид "для садоводства и дачного хозяйства".
Указанное постановление исполнено, соответствующие сведения внесены в Единый государственный реестр недвижимости.
Анапским межрайонным прокурором в адрес главы муниципального образования город-курорт Анапа направлено представление об устранении нарушений законодательства в сфере земельных правоотношений, в котором указано, что администрацией при принятии постановления от 5 августа 2014 г. не учтены положения Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Постановлением администрации от 22 июля 2020 г. N 1621 отменено постановление от 5 августа 2014 г.
Считая постановление N 1621 незаконным, Лопякова Н.М. обратилась в суд с административным исковым заявлением.
Решением Анапского городского суда Краснодарского края от 1 марта 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 августа 2021 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2022 г. принятые по делу судебные акты оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Лопякова Н.М. просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.
Разрешая заявленное требование, суды установили, что принадлежащие административному истцу земельные участки как до принятия постановления от 5 августа 2014 г., так и после его принятия не являлись землями сельскохозяйственных угодий, поскольку имели виды разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", "для ведения личного подсобного хозяйства" и не относились к таким видам использования, как "пашни, сенокосы, пастбища, залежи, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими)".
Данное обстоятельство также подтверждается сообщениями департамента имущественных отношений Краснодарского края от 7 июля 2017 г. и 7 сентября 2020 г. о том, что указанные земельные участки не относятся к землям особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории муниципального образования город-курорт Анапа.
Вместе с тем, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суды сделали вывод о наличии у органа местного самоуправления оснований для отмены постановления от 5 августа 2014 г. в связи с его противоречием действующему законодательству, положения которого, по мнению судов, до перевода земель в другую категорию не предусматривают возможности изменения вида разрешенного использования как земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, так и земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.
В кассационной жалобе Лопякова Н.М. указывает, что оспариваемое постановление администрации от 22 июля 2020 г. противоречит положениям действующего законодательства, нарушает права членов товарищества собственников недвижимости, созданного собственниками земельных участков, которыми затрачены значительные материальные средства на строительство дороги, линии электропередачи с разводкой и установкой трансформатора, выравнивание грунта, расчистку участков, их частичное ограждение.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 48 названного федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2011 г. N 739-О-О, часть 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.
Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства.
Вместе с тем оспариваемое постановление органа местного самоуправления не может быть признано законным.
В соответствии со статьей 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).
Согласно статье 77 названного кодекса землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
В соответствии с частью 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.
Согласно статье 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (действовавшего до 31 декабря 2018 г., утратившего силу в связи с изданием Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") дачный земельный участок определен как земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Из изложенного следует, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами, ведущими садоводство на земельных участках, в том числе с видом разрешенного использования "для садоводства и дачного хозяйства".
Таким образом, для изменения вида разрешенного использования земельных участков, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, на вид разрешенного использования "для садоводства и дачного хозяйства" перевод этих участков в другую категорию не требовался.
Орган местного самоуправления не вправе произвольно отменять свои постановления, послужившие основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей. Отменяющий акт должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Анапского городского суда Краснодарского края от 1 марта 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 августа 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2022 г. отменить.
Административное исковое заявление Лопяковой Надежды Михайловны удовлетворить.
Признать незаконными действия администрации муниципального образования город-курорт Анапа, выразившиеся в вынесении постановления от 22 июля 2020 г. N 1621 "Об отмене постановления администрации муниципального образования город-курорт Анапа от 5 августа 2014 г. N 3365 "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами < ... > .