ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июля 2019 г. N 2-КА19-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Трусова Дениса Викторовича на решение Череповецкого районного суда Вологодской области от 25.05.2018, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 01.08.2018 по административному делу по административному исковому заявлению Трусова Д.В. к администрации Череповецкого муниципального района о признании незаконным решения от 25.01.2018 N 14-6/120.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Череповецкого районного суда Вологодской области от 25.05.2018, оставленным без изменения апелляционным определением Вологодского областного суда от 01.08.2018, отказано в удовлетворении административного искового заявления Трусова Д.В. о признании незаконным решения администрации Череповецкого муниципального района (далее - Администрация) от 25.01.2018 N 14-6/120 (далее - Решение N 14-6/120), которым административный ответчик отказал административному истцу в заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером < ... > площадью 1482 кв. м, расположенного по адресу: < ... > .
Определением судьи Вологодского областного суда от 25.12.2018 отказано в передаче кассационной жалобы Трусова Д.В. для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе административный истец просит отменить указанные судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2019 административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 20.05.2019 кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии со ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Нарушения такого характера были допущены судами.
Как усматривается из материалов административного дела, Трусов Д.В., являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером < ... > , обратился в Администрацию с заявлением от 25.12.2017 о заключении соглашения о перераспределении названного земельного участка площадью 1482 кв. м за счет присоединения земель площадью 311 кв. м для ведения личного подсобного хозяйства, приложив схему расположения образуемого земельного участка с условным номером < ... > .
Решением N 14-6/120 отказано в удовлетворении заявления Трусова Д.В. на основании п. 6 ст. 11.9, п. 2, пп. 3 п. 16 ст. 11.10, п. 8 ст. 27, пп. 11 п. 9 ст. 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) в связи с тем, что земли площадью 311 кв. м, за счет которых предполагается осуществить перераспределение, являются землями общего пользования.
Суд первой инстанции, руководствуясь п. п. 1, 3 ст. 11.7, п. 6 ст. 11.9, пп. 3 п. 16 ст. 11.10, п. п. 2, 3 ст. 39.28, п. 3, пп. 11 п. 9, п. 10 ст. 39.29 ЗК РФ, п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пришел к выводу, что у Администрации имелись основания для отказа, поскольку из представленных административным ответчиком документов, в частности выкопировок из ситуационного плана дер. Вичелово, генерального плана муниципального образования Югское, утвержденного решением муниципального собрания Череповецкого муниципального района от 28.11.2016 N 302 (далее - Генеральный план), следует, что земельный участок площадью 311 кв. м частично находится на землях общего пользования, представленная Трусовым Д.В. схема расположения земельного участка пересекает утвержденные в установленном порядке красные линии и ограничивает доступ неопределенного круга лиц к землям лесного фонда. При этом суд возложил на административного истца бремя доказывания того, что увеличение в результате перераспределения используемой площади земельного участка, принадлежащего Трусову Д.В., не предполагается за счет земель общего пользования.
Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда согласилась с выводами суда первой инстанции, указав также, что документы по планировке территории в населенном пункте, где расположен испрашиваемый земельный участок, не приняты, красные линии в установленном порядке не утверждены.
Кроме того, суд апелляционной инстанции сослался на предусмотренное пп. 9 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ основание для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков (из присоединяемых земель возможно образовать самостоятельный земельный участок), отметив при этом, что размер территории, о присоединении которой просит Трусов Д.В. (311 кв. м), не позволяет сформировать из нее самостоятельный земельный участок. Тем не менее, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что предоставление истцу земельного участка будет способствовать "неконтролируемому замещению всей свободной территории поселения без учета необходимого баланса частных и публичных интересов, к нарушению планомерного развития территории". Также судебная коллегия сослалась на злоупотребление административным истцом правом на получение земельного участка в порядке перераспределения, так как последнему уже предоставлялся земельный участок с использованием указанной процедуры.
Между тем при рассмотрении дела суды не учли следующее.
В соответствии с ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
При этом бремя доказывания данных обстоятельств возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершивших оспариваемые действия (бездействие).
Как следует из п. 1 ст. 11.2, пп. 3 п. 1 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации, образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем перераспределения осуществляется в том числе на основании утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена ст. 11.10 Кодекса.
Пунктом 9 ст. 39.29 ЗК РФ предусмотрен закрытый перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. При этом решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (п. 10 ст. 39.29 ЗК РФ).
Согласно пп. 12 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении названного соглашения в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные п. 16 ст. 11.10 названного кодекса. Так, согласно пп. 3 п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ одним из таких оснований является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 Кодекса требований к образуемым земельным участкам.
Пункт 8 ст. 27 ЗК РФ, на который сослалась Администрация в оспариваемом отказе, устанавливает запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.
В свою очередь, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, который применил суд апелляционной инстанции, предусматривает, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
В соответствии с п. 12 ст. 1 ГрК РФ к территории общего пользования относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (п. 12 ст. 85 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. N 1963-О).
Существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).
Как следует из ГрК РФ, красные линии отображаются в документации по планировке территории (пп. "а" п. 1 ч. 3 ст. 42, п. 1 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ) и не наносятся на картографический материал генеральных планов муниципальных образований (ст. 23 ГрК РФ).
Возможность нанесения красных линий на карты генерального плана муниципального образования предусматривалась п. 9 разд. 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29.10.2002 N 150, действовавшей до 23.07.2018, а также п. п. 3.8 и 4.1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 06.04.1998 N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, в случае совмещения генерального плана и проекта детальной планировки.
Согласно ответам Управления архитектуры и градостроительства Администрации от 14.06.2018, имеющимся в материалах дела, в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности отсутствуют сведения об утвержденных проектах планировки территории дер. Вичелово Череповецкого района, при этом в соответствии с Генеральным планом земельный участок с условным номером < ... > отнесен к функциональной зоне градостроительного использования.
Доказательств того, что в составе Генерального плана утверждены карты, совмещенные с проектом детальной планировки, на которых отображены красные линии, относящие испрашиваемый участок к территории общего пользования, административным ответчиком не представлено, равно как и подтверждения того, что испрашиваемые земли находятся в пределах береговой полосы, а также, что на них находятся пруды, обводненные карьеры и другие территории общего пользования.
Суд апелляционной инстанции дал оценку законности оспариваемого отказа по основанию, предусмотренному пп. 9 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ, которое не было указано в Решении N 14-6/120.
Вместе с тем в соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Так, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.
Таким образом, у судов отсутствовали законные основания для отказа в удовлетворении административного искового заявления, обстоятельства, на основании которых принято обжалуемое решение, материалами дела не подтверждены.
В связи с этим Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.
При новом рассмотрении административного дела суду следует проверить законность Решения N 14-6/120 исходя из содержащихся в нем оснований отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка, установить и дать оценку обстоятельствам, которые послужили причиной для принятия оспариваемого решения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Череповецкого районного суда Вологодской области от 25.05.2018, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 01.08.2018 отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.