ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 июня 2022 г. N 48-КАД22-11-К7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Сосновского муниципального района Челябинской области на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. по административному делу N 2а-152/2021 по административному исковому заявлению Кабашной Светланы Алексеевны о признании частично недействующим проекта планировки территории и проекта межевания территории функциональной зоны 222 в с. Долгодеревенское Сосновского муниципального района Челябинской области, утвержденного постановлением администрации Сосновского муниципального района Челябинской области от 23 июня 2020 г. N 996.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя администрации Сосновского муниципального района Челябинской области Григорьевой А.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что кассационное определение подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением администрации Сосновского муниципального района Челябинской области от 23 июня 2020 г. N 996 утвержден проект планировки территории и проект межевания территории функциональной зоны 222 в с. Долгодеревенское Сосновского муниципального района Челябинской области (далее также - проект планировки и межевания территории). Названным нормативным правовым актом предусмотрено образование земельного участка площадью 0,2045 га с видом разрешенного использования "общественное управление" путем перераспределения и изъятия земельных участков с кадастровыми номерами < ... > , < ... > , находящихся в частной собственности, и земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Кабашная С.А., являясь собственником названных земельных участков, обратилась в Сосновский районный суд Челябинской области с административным исковым заявлением о признании не действующим проекта планировки и межевания территории в части, предусматривающей изъятие земельных участков. В обоснование доводов административного иска указала, что земельные участки планируется изъять у нее в целях строительства административных зданий с площадью застройки 460 кв. м и 240 кв. м. Вместе с тем законодательство о градостроительной деятельности не предусматривает возможность изъятия земельных участков в указанных целях, а оспариваемый акт принят с нарушением процедуры его принятия.
Рассматривая административное дело по существу, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, проверив полномочия администрации Сосновского муниципального района Челябинской области (далее также - администрация), порядок, процедуру и опубликование оспариваемого акта, признали, что оспариваемый проект планировки и межевания территории является нормативным правовым актом, принятым уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, в том числе по результатам проведенных публичных слушаний и с соблюдением правил официального опубликования. В этой части судебные акты не оспариваются.
Решением Сосновского районного суда Челябинской области от 15 марта 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 16 июня 2021 г., Кабашной С.А. отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. решение суда и апелляционное определение отменены и по делу принято новое решение, которым проект планировки территории и проекта межевания территории функциональной зоны 222 в с. Долгодеревенское Сосновского муниципального района Челябинской области, утвержденный постановлением администрации Сосновского муниципального района Челябинской области от 23 июня 2020 г. N 996, признан не действующим в части, предусматривающей образование земельного участка N 21.1 за счет перераспределения подлежащих изъятию земельных участков с кадастровыми номерами < ... > , < ... > , < ... > .
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, полагая, что судом кассационной инстанции допущено существенное нарушение норм материального и процессуального права, администрация Сосновского муниципального района Челябинской области просит отменить кассационное определение и оставить в силе решение суда и апелляционное определение.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2022 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 28 апреля 2022 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене кассационного определения, Судебная коллегия полагает, что такие нарушения имели место.
Из материалов дела следует, что Кабашная С.А. является собственником: земельного участка с кадастровым номером < ... > , категория "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", общей площадью 7656 +/- 19 кв. м; земельного участка с кадастровым номером < ... > , категория "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "под строительство кафе-столовой, под иными объектами специального назначения", общей площадью 322 +/- 12,56 кв. м; земельного участка с кадастровым номером < ... > , категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "под строительство административного здания, для объектов жилой застройки", общей площадью 807 +/- 20 кв. м. Данные земельные участки, как установлено судами, согласно генеральному плану Долгодеревенского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области (далее также - генеральный план) расположены в функциональной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона и согласно правилам землепользования и застройки Долгодеревенского сельского поселения, утвержденным решением Собрания депутатов Сосновского муниципального района от 30 июня 2020 г. N 748, в территориальной зоне - зоне многофункциональной общественно-деловой (Б1).
Отменяя решение суда и апелляционное определение, суд кассационной инстанции исходил из того, что административное здание не относится к объектам местного значения, в силу чего для его строительства не могут изыматься земельные участки у их собственников в порядке статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Данные выводы суда являются ошибочными.
Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) (далее - ГрК РФ).
Регламентация градостроительной деятельности имеет цель обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения осуществляется территориальное планирование - планирование развития территорий (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).
Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений (статья 18 ГрК РФ).
Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).
Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (часть 1 статьи 41 ГрК РФ).
В данном случае судом установлено и административным истцом не оспаривается, что проект планировки и межевания территории не противоречит генеральному плану и принят на его основе.
Проект планировки и межевания территории отвечает требованиям, предъявляемым к содержанию документов территориального планирования, указанным в статьях 41, 42 и 43 ГрК РФ.
Так, согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии. В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений (пункты 2, 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ).
Поскольку в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 5 б.3 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории, то вопреки выводам суда кассационной инстанции указание в проекте планировки и межевания сведений о спорных земельных участках как подлежащих изъятию является правомерным.
Вопросы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд регламентируются земельным законодательством.
Так, согласно пунктам 2 и 3 статьи 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям среди прочего, связанным со строительством, реконструкцией объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами (пункты 2 и 3 статьи 49 ЗК РФ).
В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 разъяснено, что под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными соответственно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений).
Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).
Как следует из статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. На территории муниципального района местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ).
Вопросы местного значения, решение которых осуществляет исполнительно-распорядительный орган муниципального района, указаны в статье 15 Закона N 131-ФЗ.
Статья 50 Закона N 131-ФЗ предусматривает, что в собственности муниципальных образований может находиться: имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения (пункт 1 части 1); имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (пункт 3 части 1).
Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что, поскольку здание для размещения администрации муниципального района необходимо для обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального района, оно относится к объектам местного значения.
Вывод суда кассационной инстанции о том, что если в пункт 2 статьи 49 ЗК РФ административное здание для размещения структурных подразделений администрации органа местного самоуправления не включено в качестве объекта местного значения, для строительства которого возможно изъятие земельных участков, и отсутствует иной специальный закон, то здание администрации нельзя отнести к объектам местного значения, основан на неверном толковании норм приведенного законодательства в их совокупности и взаимной связи.
При указанных обстоятельствах кассационное определение нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене с оставлением в силе судебных актов судов первой и апелляционной инстанций.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2021 г. отменить, оставить в силе решение Сосновского районного суда Челябинской области от 15 марта 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 16 июня 2021 г.