ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 ноября 2018 г. N 41-АПГ18-21
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческой фирмы "ТОРА" о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 5 мая 2017 г. N 17/1 "Об установлении максимального предельного тарифа на транспортные услуги, оказываемые ЗАО "Стройдеталь" на подъездных железнодорожных путях"
по апелляционной жалобе Региональной службы по тарифам Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 12 июля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Региональной службы по тарифам Ростовской области Кириченко А.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческой фирмы "ТОРА" Смирновой Е.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма "ТОРА" (далее - ООО ПКФ "ТОРА", Общество) обратилось в Ростовский областной суд с административным иском о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области (далее также - РСТ Ростовской области, тарифный орган) от 5 мая 2017 г. N 17/1 "Об установлении максимального предельного тарифа на транспортные услуги, оказываемые ЗАО "Стройдеталь" на подъездных железнодорожных путях" (далее - Постановление N 17/1), которым установлен максимальный предельный тариф на оказываемую закрытым акционерным обществом "Стройдеталь" (далее - ЗАО "Стройдеталь") услугу по предоставлению в пользование участка подъездных железнодорожных путей от ПК00+00 до ПК02+49 (включая стрелку N 1) для подачи/уборки вагонов в размере 60 613 руб. в месяц.
В обоснование заявленных требований ООО ПКФ "ТОРА" указало, что оно является субъектом отношений, регулируемых Постановлением N 17/1, поскольку выступает пользователем части участка подъездного железнодорожного пути ЗАО "Стройдеталь" для подачи/уборки вагонов на свой железнодорожный путь, не имеющий прямого выхода к железнодорожному пути общего пользования при станции Хапры Северо-Кавказской железной дороги. Использование принадлежащего ЗАО "Стройдеталь" участка пути необщего пользования представляет собой транзитный проход вагонов с пути общего пользования на пути административного истца в рамках технологического процесса доставки грузов подвижным составом перевозчика. По мнению ООО ПКФ "ТОРА", тарифным органом неправомерно установлен тариф в виде фиксированной ежемесячной платы (повременной тариф), а не в виде платы за проход вагона; ЗАО "Стройдеталь" не подтвердило обоснованность расходов (затрат), в том числе по фонду оплаты труда, страховым взносам, ремонту и техническому обслуживанию. Оспариваемое постановление не соответствует принципам тарифного регулирования, определенным Положением о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 (далее также - Положение N 643).
Решением Ростовского областного суда от 12 июля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Постановление N 17/1 признано не действующим со дня вступления его в силу.
В апелляционной жалобе Региональная служба по тарифам Ростовской области просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование своих доводов тарифный орган указывает на установление оспариваемого тарифа в соответствии с Регламентом Региональной службы по тарифам Ростовской области, утвержденным решением РСТ Ростовской области от 28 апреля 2005 г. N 5/3 (далее - Регламент). При определении единицы измерения объема предоставляемой услуги учтено, что ЗАО "Стройдеталь" не использует подъездные пути для собственных нужд, планирует предоставление этой услуги только для ООО ПКФ "ТОРА", информация о необходимом объеме подачи/уборки вагонов для ООО ПКФ "ТОРА" по железнодорожному пути отсутствует. По мнению тарифного органа, когда ни потребитель, ни производитель, ни регулирующий орган не могут определить точно величину объема услуг, период времени является единственным объективным показателем, подлежащим учету. В жалобе также указывается на ошибочность вывода суда об определении органом регулирования расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, без проведения анализа фактических расходов предприятия.
ЗАО "Стройдеталь" в отзыве на жалобу соглашается с приведенными в ней доводами.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО ПКФ "ТОРА" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
В соответствии с подпунктом 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), статьей 1, пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 17-ФЗ), положениями указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и постановления Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование цен (тарифов) на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях хозяйствующими субъектами, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта.
Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Нормативный правовой акт, на федеральном уровне устанавливающий порядок и методику расчета цен (тарифов) на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях хозяйствующими субъектами, в Российской Федерации не принят и, таким образом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают правом на реализацию установленной законом нормы по своему усмотрению.
Вместе с тем абзацем третьим пункта 1 статьи 8 Закона о железнодорожном транспорте предусмотрено, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах необщего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными нормами федерального законодательства, а также частью 1 статьи 5, пунктом 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", обоснованно исходил из того, что транспортная услуга эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования, оказываемая собственником (или владельцем на ином законном основании) на принадлежащих ему подъездных путях, который занимает доминирующее положение на локальном товарном рынке, является услугой на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии, и осуществляется на основании государственных тарифов независимо от того, обладает или нет субъект регулируемой деятельности статусом субъекта естественной монополии.
При этом суд правильно отметил, что отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования, в том числе методики расчета регулируемых цен (тарифов), не может рассматриваться как возможность определения размера тарифов исключительно на усмотрение тарифного органа и не предполагает произвольных действий данных органов. При наличии неопределенности в правовом регулировании подлежат применению разработанные и утвержденные распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 20 декабря 2001 г. N АН-104-р Методические рекомендации по формированию тарифов и сборов на работы и услуги, выполняемые промышленным железнодорожным транспортом (далее - Методические рекомендации N АН-104-р) либо федеральное законодательство, регулирующее порядок установления цен (тарифов) в других регулируемых видах деятельности (например, в отношении услуг субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок) и содержащее нормы об определении конкретных затрат.
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
Основные принципы и методы государственного регулирования тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок определены в Положении N 643.
Порядок рассмотрения дел об установлении цен (тарифов, надбавок, наценок и тому подобного) (далее - тарифов) и их согласования, порядок проведения заседаний Правления Региональной службы по тарифам Ростовской области по вопросам определен Регламентом.
Согласно пункту 89.4 Регламента расчет тарифов осуществляется делением необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) на объем оказываемой услуги в натуральном выражении. Объем услуг, учитываемый в расчете тарифа, должен быть пропорционален количеству выполняемой на подъездных путях транспортной работы.
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый тариф РСТ Ростовской области рассчитан за один месяц путем деления размера НВВ регулируемой организации на двенадцать месяцев; в НВВ включены расходы по статьям "фонд оплаты труда", "страховые взносы", "ремонт и техническое обслуживание", "общехозяйственные расходы".
Признавая оспариваемый тариф необоснованным, суд пришел к выводу, что объем оказываемой услуги в натуральном выражении (знаменатель в формуле определения тарифа согласно Регламенту) определен через количество месяцев в году без учета положений Регламента и Методических рекомендаций N АН-104-р, без надлежащего анализа и проверки представленных материалов, фактически объем работ (услуг) в рамках рассмотрения заявления об установлении тарифа РСТ Ростовской области не определялся, соответствующая информация о планируемых объемах перевозок грузов у единственного потребителя регулируемой услуги не запрашивалась, по существу расходы по всем статьям расходов установлены произвольно, не связаны с каким-либо анализом фактических расходов организации, оспариваемый тариф является стоимостью содержания участка пути, бремя содержания которого собственником полностью перекладывается на потенциального пользователя - административного истца.
Судебная коллегия соглашается с этими выводами суда, поскольку они соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.
Кроме того, как усматривается из содержания экспертного заключения, тарифный орган принял расходы на регулируемую деятельность предприятия по статье "общехозяйственные расходы" в размере, предложенном регулируемой организацией, определенном пропорционально доле площади и протяженности пути (0,078), и обосновал данный расчет тем, что Учетной политикой организации порядок распределения общехозяйственных расходов по видам деятельности не предусмотрен, общехозяйственные расходы предприятия по всем видам деятельности в 2016 г. составили 237,35 тыс. руб., и соответственно сумма расходов на регулируемую деятельность предприятия по данной статье затрат определена путем умножения расходов за 2016 г. на указанный множитель (0,078).
Вместе с тем такой порядок не основан на нормах действующего законодательства, применение некоего множителя в отсутствие соответствующего экономического и правового обоснования, определение его размера самостоятельно, способом, не позволяющим проверить его обоснованность, свидетельствует о наличии неоправданно широкой дискреции тарифного органа при установлении оспариваемых тарифов, а также о том, что тарифы являются произвольными, что противоречит принципам государственного регулирования цен.
Согласно экспертному заключению расходы по статьей затрат "Ремонт и техническое обслуживание" приняты тарифным органом в полном объеме только на основании проекта договора на техническое обслуживание стрелочного перевода и железнодорожного пути. Какие-либо действующие договоры либо иные обосновывающие документы регулируемой организацией представлено не было.
В соответствии с пунктами 5, 13 Положения N 643 государственное регулирование тарифов, сборов и платы основывается, в том числе на принципе установления тарифов с учетом себестоимости и уровня рентабельности с целью обеспечения безубыточности деятельности субъектов регулирования; основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат.
В силу абзаца первого пункта 15 Положения N 643 подлежат исключению из расчетной базы расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов.
Согласно пунктам 1.7, 1.8 Методических рекомендаций N АН-104-р тарифы на производство работ и оказание услуг организациями и предприятиями промышленного железнодорожного транспорта определяются по формуле, включающей затраты на производство работ (оказание услуг) за определенный период, норматив прибыли и объем работ (услуг) в соответствующих измерителях за тот же период (формула 1.1). В качестве основного метода определения затрат на период действия тарифов рекомендуется использовать нормативно-статистический метод, в соответствии с которым затраты определяются по формуле, включающей затраты за расчетный период, затраты в отчетном (базовом) периоде, изменения затрат в расчетном периоде в зависимости от объективно действующих факторов (формула 1.2).
В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 17-ФЗ владелец железнодорожных путей необщего пользования обеспечивает за свой счет их содержание с соблюдением требований безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.
Учитывая изложенное, Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что затраты субъекта регулирования подлежат проверке на предмет экономической целесообразности. В противном случае бесконтрольное увеличение затрат с последующим их возложением на контрагентов регулируемой организации противоречит целям и задачам законодательства о государственном регулировании цен (тарифов). На контрагентов регулируемой организации не могут быть переложены затраты, которые не связаны с тарифным регулированием и обусловлены действиями самого субъекта регулирования.
Однако с выводом суда первой инстанции о том, что исходя из сложившейся практики определения РСТ Ростовской области тарифов на транспортные услуги из стоимости пропуска вагона тарифный орган при рассмотрении данного дела должен был обосновать невозможность установления сдельного тарифа (исходя из стоимости пропуска вагона), Судебная коллегия не может согласиться, поскольку определение вида тарифа является прерогативой тарифного органа.
Вместе с тем ошибочность приведенной позиции суда первой инстанции и обоснованность доводов апелляционной жалобы в этой части основанием для отмены правильного по существу решения не являются.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, суд установил правильно, представленные доказательства оценил в соответствии с требованиями процессуального закона, нормы материального права применил верно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, не допустил, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ростовского областного суда от 12 июля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной службы по тарифам Ростовской области - без удовлетворения.