ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 февраля 2018 г. N 38-АПГ17-13
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Нечкиной Наталии Николаевны, Дружининой Анастасии Александровны, Кузьмина Олега Альбертовича о признании не действующим со дня принятия Указа Губернатора Тульской области от 30 сентября 2014 года N 121 "Об утверждении Схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Тульской области" (в редакции Указов Губернатора Тульской области от 19 ноября 2014 года N 151, от 27 января 2015 года N 12, от 17 сентября 2015 года N 249, от 21 марта 2016 года N 54, от 10 ноября 2016 года N 143, от 17 июля 2017 года N 76) в части его положений, предусматривающих осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства: охота и создание охотничьей инфраструктуры на находящемся в границах охотничьих угодий принадлежащем административным истцам земельном участке, по апелляционной жалобе представителя административных истцов Панасюка В.И. на решение Тульского областного суда от 20 сентября 2017 года, которым отказано в удовлетворении заявленных требований.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя административных истцов и заинтересованного лица ООО "Агрофирма Спицыно" Панасюка В.И., представителя ООО "Агрофирма Спицыно" Левшина Г.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Губернатора Тульской области Коробковой А.В. и представителя Комитета Тульской области по охоте и рыболовству Кузина В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
Указом Губернатора Тульской области от 30 сентября 2014 года N 121 утверждена Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Тульской области (далее - Схема).
Данный нормативный правовой акт официально опубликован в "Сборнике правовых актов Тульской области" и в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" http://npatula.ru, 1 октября 2014 года.
Названный региональный нормативный правовой акт действует в редакции Указов Губернатора Тульской области от 19 ноября 2014 года N 151, от 27 января 2015 года N 12, от 17 сентября 2015 года N 279, от 21 марта 2016 года N 54, от 10 ноября 2016 года N 143, от 17 июля 2017 года N 76.
Нечкина Н.Н., Дружинина А.А., Кузьмин О.А. обратились в суд с административным иском о признании недействующими его положений, предусматривающих осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства: охота и создание охотничьей инфраструктуры на находящемся в границах охотничьих угодий земельном участке, принадлежащем на праве собственности административным истцам.
В обоснование заявленных требований административные истцы указывали, что являются сособственниками земельного участка общей площадью 3 267 319 кв. м с кадастровым номером < ... > , находящимся в 1 500 м по направлению на юго-восток от ориентира жилой дом, расположенный по адресу: < ... > , который оспариваемым Указом включен в площадь охотничьих угодий охотничьего хозяйства "Новоселковское" о/х ВОО-ОСОО Веневского района и в настоящее время передан для осуществления охотхозяйственной деятельности Военно-охотничьему обществу - общероссийской спортивной общественной организации (ВОО - ОСОО).
По мнению административных истцов, включение в территорию охотничьих угодий земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, произведено помимо их воли, без учета их прав и законных интересов, а также в нарушение положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об охоте), Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", в соответствии с которыми к территориям, являющимся охотничьими угодьями, могут быть отнесены лишь те земельные участки, по которым получено согласие собственников этих участков и в отношении этих участков в предусмотренном законом порядке установлен публичный сервитут путем проведения общественных слушаний.
Также указывали, что согласование относительно включения вышеназванного земельного участка в территорию охотничьих угодий не проводилось и с его предыдущими владельцами.
Полагали, что разрешенное использование земельного участка и фактическое размещение на нем многолетних насаждений - фруктовых садов, исключают осуществление таких видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, как охота и создание охотничьей инфраструктуры, поскольку они препятствуют приоритету использования участка в соответствии с его целевым предназначением - для сельскохозяйственного производства и осуществлению его особой охраны.
Решением Тульского областного суда от 20 сентября 2017 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований было отказано.
В апелляционной жалобе представитель административных истцов Панасюк В.И. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска, заявляя о неправильном применении судом норм материального права и неверном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела.
По мнению подателя жалобы, судом первой инстанции не дано надлежащей оценки тому обстоятельству, что принадлежащий административным истцам земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием - сельскохозяйственное производство, на территории которого находятся многолетние насаждения, где производственную деятельность осуществляет учрежденное административными истцами ООО "Агрофирма Спицыно". А поскольку охота в соответствии со статьей 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации является источником повышенной опасности, то при использовании земельного участка в соответствии с его целевым назначением создаются проблемы при уборке территории яблоневых садов, в том числе возникает угроза жизни и здоровью работников. Кроме того, в результате использования охотниками в процессе охоты транспортных средств, оборудования мест отдыха, разжигания костров и образования стихийных свалок мусора имеется угроза причинения собственникам земельного участка материального ущерба.
Податель жалобы ссылается на то, что установлению публичного сервитута, которое отнесено к компетенции органов власти, должно предшествовать проведение общественных слушаний до принятия нормативного акта субъекта Российской Федерации, а также последующая регистрация публичного сервитута в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Однако в отношении земельного участка, принадлежащего административным истцам, такая процедура не проводилась, и публичный сервитут зарегистрирован не был. Следовательно, нельзя говорить об учреждении в отношении его публичного сервитута.
Кроме того, по мнению подателя апелляционной жалобы, суд не учел, что утверждению высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации должна была предшествовать работа по обеспечению совместимости такой схемы с документами территориального планирования и землеустройства с учетом соблюдения правового режима земельного участка.
На апелляционную жалобу Губернатором Тульской области, Комитетом по охоте и рыболовству Тульской области и прокуратурой Тульской области представлены возражения о необоснованности доводов апелляционной жалобы и законности судебного постановления.
Нечкина Н.Н., Дружинина А.А., Кузьмин О.А. и представитель Министерства природных ресурсов и экологии Тульской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании частей 8, 9 статьи 96, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене исходя из следующего.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, сославшись на нормы Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, исходил из того, что природные ресурсы являются общенародным достоянием, землепользование и охотопользование отделены друг от друга, а согласия собственников земель на включение их земельного участка в состав охотничьих угодий не требуется.
Суд указал, что вопреки мнению административных истцов оспариваемым Указом Губернатора Тульской области публичный сервитут не устанавливался, при этом согласно статье 26 Федерального закона об охоте право собственности физических лиц, юридических лиц на земельные участки и иные права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Суд первой инстанции также сделал вывод о том, что на момент издания оспариваемого Указа Губернатора Тульской области земельный участок, принадлежащий административным истцам, на основании охотхозяйственного соглашения N 52 от 12 июня 2011 года, заключенного между Военно-охотничьим обществом - общероссийской спортивной общественной организацией и Комитетом Тульской области по охоте и рыболовству, уже был включен в состав охотничьих угодий, в связи с чем он также подлежал включению в Схему размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Тульской области, утвержденную оспариваемым нормативным правовым актом.
Кроме того, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд сослался на то, что согласно сведениям кадастрового дела данный участок имеет вид разрешенного использования сельскохозяйственное производство, в связи с чем посчитал, что он может использоваться в целях охоты.
Также суд исходил из того, что земельный участок, принадлежащий административным истцам, ранее был предоставлен военно-охотничьему обществу на основании долгосрочной лицензии, а впоследствии охотхозяйственного соглашения, он является длительно сложившимся ареалом обитания охотничьих животных, что подтверждено Схемой использования и охраны охотничьего угодья "Новоселковского" охотничьего хозяйства, в связи с чем правомерно был включен Указом Губернатора Тульской области в Схему размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Тульской области и может быть использован в целях охоты и размещения охотничьей инфраструктуры на условиях действующего законодательства.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции согласиться не может по следующим основаниям.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "в" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
К числу отношений, возникающих в сфере природопользования и охраны окружающей среды, относятся правоотношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, которые регулируются на федеральном уровне Федеральным законом об охоте.
В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 34 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов относится, в том числе утверждение схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации.
Пунктом 15 статьи 1 Федерального закона об охоте под охотничьими угодьями понимаются территории, в границах которых допускается осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
В границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (пункт 1 статьи 7 Федерального закона об охоте).
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят Губернатором Тульской области во исполнение предоставленных законодателем полномочий, в пределах его компетенции и опубликован в установленном порядке.
Вместе с тем, пункт 1 статьи 26 Федерального закона об охоте предусматривает, что право собственности физических лиц, юридических лиц на земельные участки и иные права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, то есть не произвольно, а на основании положений настоящего Федерального закона и других федеральных законов.
Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации является документом территориального охотустройства, при ее составлении границы охотничьих угодий определяются в соответствии с требованиями к описанию границ охотничьих угодий, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. При составлении схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается ее совместимость с лесным планом субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования, со схемами развития и размещения особо охраняемых природных территорий, со схемами землеустройства (пункты 3, 7 и 9 статьи 39 Федерального закона об охоте).
Аналогичные положения закреплены и в пунктах 4 и 9 Порядка составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, утвержденного приказом Минприроды от 31 августа 2010 года N 335.
Статья 264 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет положения о том, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
Положениями статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Публичные сервитуты могут устанавливаться для использования земельного участка в целях охоты. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости". В то время как в материалах дела не имеется данных о том, что в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним зарегистрированы какие-либо ограничения (обременения) права собственности административных истцов.
Европейский Суд по правам человека в ряде своих постановлений выразил правовую позицию о нарушении статьи 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (от 20 марта 1952 года), указав, что возложение на землевладельца обязанности претерпевать охоту на своей территории возлагает непропорциональное бремя на землевладельцев, возражающих против охоты по этическим основаниям, нарушает справедливое равновесие между защитой имущественных прав и требований общего интереса (постановление от 29 апреля 1999 года по делу "Шассанью и другие против Франции", жалобы N 25088/94, 28331/95 и 28443/95; постановление от 10 июля 2007 года по делу "Шнейдер против Люксембурга", жалоба N 2113/04; постановление от 26 июня 2012 года по делу "Херман против Германии", жалоба N 9300/07).
Проанализировав вышеуказанные положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, позицию Европейского Суда по правам человека, представленные в материалы дела доказательства, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт противоречит требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, в части, касающейся включения в состав охотничьих угодий земельного участка, находящегося в собственности административных истцов, без согласования с ними и без установления в соответствующем порядке обременения.
При этом Судебная коллегия исходит из установленного в судебном заседании и не оспариваемого административным ответчиком обстоятельства того, что принадлежащий Нечкиной Н.Н., Дружининой А.А. и Кузьмину О.А. земельный участок оспариваемым Указом Губернатора Тульской области включен в Схему размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Тульской области, согласно которому он входит в состав охотничьих угодий охотничьего хозяйства "Новоселковское" о/х ВОО-ОСОО Веневского района и передан для осуществления охотхозяйственной деятельности Военно-охотничьему обществу - общероссийской спортивной общественной организации.
При этом положениями статьи 37 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" (в редакции, действовавшей на момент получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром), также предусматривалось, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления этой территории или акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию на пользование животным миром.
Вопреки вышеуказанным требованиям, данных о том, что при выдаче долгосрочной лицензии Военно-охотничьему обществу - общероссийская спортивная общественная организация такое согласие собственников земель было получено, а также сведений о заключении соглашения с административными истцами (либо их правопредшественниками) о порядке использования их земельного участка, в материалы дела административным ответчиком и заинтересованными лицами не представлено.
Правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, к которым отнесен земельный участок административных истцов, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").
Частью 3 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации допускается использование земель сельскохозяйственного назначения для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Вместе с тем пунктами 3 и 5 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается, в том числе на принципе сохранения целевого использования земельных участков.
Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что федеральный законодатель, устанавливая правовое регулирование в области охотопользования, в то же время закрепил ряд положений, связанных с использованием земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения в целях охоты, в числе которых устанавливается приоритет в использовании земель сельскохозяйственного назначения, который основан на принципе сохранения целевого использования земельных участков и особой охране данной категории земель.
При таком положении Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с доводом апелляционной жалобы о том, что осуществление таких видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, как охота и создание охотничьей инфраструктуры при вышеуказанном разрешенном использовании земельного участка и фактическом размещении на нем многолетних насаждений - фруктовых садов, создают препятствия в использовании земельного участка в соответствии с его целевым предназначением.
Кроме того заслуживает внимания и довод апелляционной жалобы о том, что охота является деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих, в связи, с чем включение принадлежащего административным истцам земельного участка в территорию охотничьих угодий может привести к нарушениям безопасности при производстве сельскохозяйственных работ и в итоге к ограничению по использованию данного земельного участка в соответствии с его целевым назначением.
При таких обстоятельствах решение суда об отказе в признании не действующим в вышеуказанной части нормативного правового акта нельзя признать законным и обоснованным, и оно подлежит отмене, с вынесением нового решения об удовлетворении административных исковых требований.
С учетом изложенного и руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Тульского областного суда от 20 сентября 2017 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления Нечкиной Наталии Николаевны, Дружининой Анастасии Александровны, Кузьмина Олега Альбертовича.
Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Указ Губернатора Тульской области от 30 сентября 2014 года N 121 "Об утверждении Схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Тульской области" в части включения в схему размещения, использования и охраны охотничьих угодий Тульской области земельного участка площадью 3 267 319 кв. м с кадастровым номером < ... > , расположенного в 1 500 м по направлению на юго-восток от ориентира жилой дом, находящийся по адресу: < ... > .