ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 февраля 2018 г. N 2-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Канаковой Елены Альбертовны о признании не действующим в части Положения о порядке использования земель общего пользования на территории города Череповца, утвержденного решением Череповецкой городской Думы от 24 декабря 2013 г. N 268,
по апелляционной жалобе Череповецкой городской Думы на решение Вологодского областного суда от 2 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Канаковой Е.А. - Колпаковой В.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Канакова Е.А. обратилась в Вологодский областной суд с уточненными и дополненными в ходе рассмотрения дела требованиями о признании не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пункта 1.1 в части слов "при размещении передвижных аттракционов", пункта 1.3 в части понятия "передвижной аттракцион" и раздела 4 Положения о порядке использования земель общего пользования на территории города Череповца, утвержденного решением Череповецкой городской Думы от 24 декабря 2013 г. N 268 (далее также - Положение N 268) в редакции решения Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 г. N 44, а также пункта 1.1 в части слов "передвижных сезонных аттракционов", пункта 1.3 в части понятия "передвижной аттракцион" и раздела 4 Положения N 268 в редакции решения Череповецкой городской Думы от 2 октября 2017 г. N 175.
Требования мотивировала тем, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует положениям статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и нарушает ее права и законные интересы, поскольку создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности - эксплуатации передвижных аттракционов на основании договора о размещении нестационарных объектов на площади Химиков в городе Череповце. Орган местного самоуправления - Череповецкая городская Дума не вправе регулировать порядок и условия размещения объектов, включенных в Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. N 1300, в том числе устанавливать плату за их размещение.
Решением Вологодского областного суда от 2 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 1.1 в части слов "при размещении передвижных аттракционов", пункт 1.3 в части понятия "передвижной аттракцион" и раздел 4 Положения N 268 в редакции решения Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 г. N 44 признаны не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с 13 мая 2016 г.; пункт 1.1 в части слов "передвижных сезонных аттракционов", пункт 1.3 в части понятия "передвижной аттракцион" и раздел 4 Положения N 268 в редакции решения Череповецкой городской Думы от 2 октября 2017 г. N 175 признаны не действующими с момента принятия.
В апелляционной жалобе Череповецкая городская Дума просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований. В обоснование указывает, что в силу пункта 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктов 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации земли общего пользования не могут быть переданы в пользование конкретному лицу, в связи с чем у Канаковой Е.А. не возникло право на размещение сезонных аттракционов на площади Химиков в городе Череповце, относящейся к землям общего пользования, и, соответственно, отсутствующее право не подлежит судебной защите. Череповецкая городская Дума также не соглашается с выводом суда о том, что формы платы за землю, предусмотренные пунктом 1 статьи 65 ЗК РФ, являются исчерпывающими.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области и представителем Канаковой Е.А. - Колпаковой В.Д. представлены возражения.
Мэрия города Череповца в отзыве на апелляционную жалобу полагает ее подлежащей удовлетворению.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, приняв во внимание заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Статьей 39.36 ЗК РФ регламентировано использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. N 1300.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 г. N 385, введенным в действие с 13 мая 2016 г., в указанный перечень внесены изменения, в том числе он дополнен пунктом 24 "Сезонные аттракционы".
Порядок и условия размещения на территории Вологодской области объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов утвержден постановлением Правительства Вологодской области от 28 декабря 2015 г. N 1208.
Решением Череповецкой городской Думы от 24 декабря 2013 г. N 268 утверждено Положение о порядке использования земель общего пользования на территории города Череповца, устанавливающее порядок использования городских площадей, парков, скверов, улиц и иных земель общего пользования, требования к их оборудованию и оформлению при проведении массовых мероприятий, гастрольно-концертных мероприятий, размещении передвижных аттракционов, и регламентирующее права и обязанности лиц, осуществляющих организацию и проведение массовых мероприятий, размещение передвижных аттракционов, в части использования земель общего пользования.
Пунктом 4.2 Положения N 268 в редакции решения Череповецкой городской Думы от 24 февраля 2016 г. N 44 предусматривалось, что размещение аттракционов, указанных в пункте 4.1 этого положения, осуществляется на платной основе по результатам проведения торгов (конкурсов, аукционов); организация торгов осуществляется в порядке, установленном мэрией города.
Решением Череповецкой городской Думы от 2 октября 2017 г. N 175 в Положение N 268 внесены изменения, в частности изложены в новой редакции пункты 1.1, 1.3 и раздел 4 "Порядок использования земель общего пользования при размещении передвижных сезонных аттракционов на территории города Череповца".
Руководствуясь приведенными нормами федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Череповецкая городская Дума, являющаяся органом местного самоуправления, не наделена полномочиями по правовому регулированию отношений по размещению на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов объектов, перечень видов которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. N 1300, в связи с чем удовлетворил предъявленные Канаковой Е.А. требования.
Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.
Ссылки в жалобе на отсутствие у административного истца права на оспаривание Положения N 268 являются несостоятельными, поскольку в отношении Канаковой Е.А. имело место применение указанного нормативного правового акта, о чем свидетельствует заключение с ней комитетом по управлению имуществом города Череповца договора о размещении нестационарных объектов (передвижных аттракционов).
Судебная коллегия считает ошибочным, основанным на неправильном толковании норм материального права вывод суда о том, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях, предусмотренных статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, осуществляется бесплатно.
Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов, на которых основывается названный кодекс и иные изданные в соответствии с ним акты земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Из приведенного положения федерального законодательства следует, что использование земли в любой форме и для любых целей является платным, если иное не предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Как указывалось выше, согласно пункту 6 статьи 39.33 ЗК РФ в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута.
Федеральным законодательством предусматривается размещение указанных объектов как на земельных участках, предоставленных в аренду, так и на землях без предоставления земельного участка.
Договор на размещение на государственных или муниципальных землях соответствующего объекта и договор аренды земельного участка имеют схожую правовую природу, поскольку оба связаны с отношениями по использованию земель. Следовательно, использование земли по договору на размещение объекта без предоставления земельного участка не может иметь в вопросе платы иное правовое регулирование, чем это предусмотрено статьей 65 ЗК РФ, в соответствии с которой одной из форм платы за использование земли является арендная плата. Иное ставило бы в неравное положение участников данных правоотношений.
Таким образом, размещение объектов, перечисленных в статье 39.33 ЗК РФ, являясь одним из способов использования земель, предполагается платным, поскольку иное не предусмотрено ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах отсутствуют основания считать, что использование земель или земельных участков в случаях, предусмотренных статьей 39.33 ЗК РФ, осуществляется бесплатно.
Вместе с тем, поскольку выводы суда первой инстанции об обратном не привели к принятию неправильного по существу судебного решения, отмене либо изменению оно не подлежит.
Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Вологодского областного суда от 2 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Череповецкой городской Думы - без удовлетворения.