ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 сентября 2017 г. N 66-АПГ17-29
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.
при секретаре Холодцовой Ю.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Жилищно-коммунальное хозяйство" к службе по тарифам Иркутской области об оспаривании в части приказа службы по тарифам Иркутской области N 115-спр от 13 июля 2016 г. "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям ООО "Жилищно-коммунальное хозяйство" на территории рабочего поселка Мишелевка, и внесении изменений в приказ службы по тарифам Иркутской области от 18 декабря 2015 г. N 540-спр"
по апелляционной жалобе службы по тарифам Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 26 апреля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Жилищно-коммунальное хозяйство" (далее также - ООО "ЖКХ", общество) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не действующими со дня принятия пунктов 1 и 2 приказа службы по тарифам Иркутской области N 115-спр от 13 июля 2016 г. "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям ООО "Жилищно-коммунальное хозяйство" на территории рабочего поселка Мишелевка, и внесении изменений в приказ службы по тарифам Иркутской области от 18 декабря 2015 г. N 540-спр" (далее - Приказ N 115-спр), приложения к названному приказу в части установления одноставочного тарифа на тепловую энергию для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения с 20 июля по 31 декабря 2016 г. в размере, предусмотренном оспариваемым нормативным правовым актом.
Административный истец ссылается на необоснованное уменьшение службой по тарифам Иркутской области (далее также - регулирующий орган) заявленных ООО "ЖКХ" затрат по ряду статей расходов, что привело к установлению оспариваемого тарифа в экономически необоснованном размере, который не обеспечивает достаточность средств для финансирования мероприятий общества по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения.
Решением Иркутского областного суда от 26 апреля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено. Приказ N 115-спр в оспариваемой части признан не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не действующим в течение всего времени его применения в отношении общества.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней представитель службы по тарифам Иркутской области просит отменить судебное решение и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам административного дела, поскольку обществом не доказана и документально не подтверждена экономическая обоснованность расходов на оплату труда и на приобретение угля. Кроме того, податель жалобы считает, что решение суда первой инстанции основано на заключении эксперта, не отвечающего требованиям части 1 статьи 49 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следовательно, данное доказательство является недопустимым.
ООО "ЖКХ" и прокуратурой Иркутской области представлены возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным федеральным законом государственному регулированию.
Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).
ООО "ЖКХ" является ресурсоснабжающей организацией на территории рабочего поселка Мишелевка Усольского района Иркутской области. Ранее обществу не устанавливались тарифы на тепловую энергию.
На основании заявления общества от 4 мая 2016 г. N 5жкх и дополнительно представленных документов по запросу службы по тарифам Иркутской области регулирующий орган открыл дело об установлении методом экономически обоснованных расходов тарифов на тепловую энергию на 2016 г.
При расчете тарифов регулирующий орган уменьшил заявленный обществом размер необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) на утвержденный период регулирования, уменьшив либо исключив суммы затрат по статьям расходов "топливо на технологические цели", "нормативный запас топлива", "аварийный запас материалов", "вывоз шлака", "оплата труда основных производственных рабочих", "оплата труда административно-управленческого персонала", "оплата труда цехового персонала", "отчисления на социальные нужды", "охрана труда", "обучение персонала" и "прибыль на социальное развитие".
Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Приказ N 115-спр принят уполномоченным органом при наличии необходимого кворума коллегиального органа в установленной форме (пункт 2, подпункт 6 пункта 5, пункт 7 Положения о службе по тарифам Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 7 июня 2012 г. N 303-ПП, части 1 статьи 13 Закона Иркутской области от 12 января 2010 г. N 1-ОЗ "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области") и опубликован 20 июля 2016 г. в газете "Областная" N 77.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции с учетом подготовленных по результатам судебной и дополнительной судебной экспертиз заключений экспертов, пришел к обоснованным выводам, что оспариваемый тариф является экономически необоснованным в связи с нарушениями тарифного законодательства, допущенными регулирующим органом при его расчете.
В дополнении к апелляционной жалобе содержится довод о том, что решение суда основано на недопустимом доказательстве, поскольку в заключении судебной экспертизы отсутствуют необходимые сведения об эксперте, которому поручено проведение экспертизы (образование, специальность, стаж работы, ученая степень и ученое звание, занимаемая должность). Вместе с тем Судебная коллегия отмечает, что заключение эксперта (комиссии экспертов) не является для суда обязательным и оценивается судом наряду с иными доказательствами. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (статья 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В целях устранения неясностей и неполноты заключения эксперта в соответствии со статьей 83 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом была назначена дополнительная судебная экспертиза, результаты которой оценены в совокупности с другими доказательствами по делу, в связи с чем Судебная коллегия полагает, что указанный довод апелляционной жалобы не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права.
В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.
Одним из методов регулирования тарифов является метод экономически обоснованных расходов (пункт 1 части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении), который применяется в том числе в случае, если в отношении организации ранее не осуществлялось государственное регулирование цен (тарифов) (подпункт "а" пункта 17 Основ ценообразования).
В соответствии с пунктом 32 Основ ценообразования при расчете тарифов указанным методом НВВ регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль (расходы, относимые на прибыль после налогообложения), величины расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 Основ ценообразования.
Согласно пунктам 13, 15, 16, 20, 28 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).
К расходам, связанным с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся в том числе затраты на топливо, оплату труда и отчисления на социальные нужды (пункт 33 Основ ценообразования).
Расходы регулируемой организации на топливо рассчитываются как произведение нескольких величин, одной из которых является плановая (расчетная) цена на топливо с учетом затрат на его доставку и хранение, определяемая органом регулирования с использованием источников информации о ценах (тарифах) и расходах в порядке, предусмотренном пунктом 28 Основ ценообразования (пункты 34, 37 Основ ценообразования).
В соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в следующей последовательности: установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей; цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант).
Как следует из протокола заседания правления и экспертного заключения службы по тарифам Иркутской области, регулирующий орган пришел к выводу, что цена на топливо по договору общества с ЗАО "Базовый ресурс" на поставку каменного угля является экономически необоснованной, и самостоятельно рассчитал планируемые затраты по данной статье расходов "топливо на технологические цели", "нормативный запас топлива" на основании цены на каменный уголь, указанной в решении Комиссии при Правительстве Иркутской области по вопросам, связанным с приобретением и доставкой топливно-энергетических ресурсов для оказания услуг в сфере электро-, тепло- и горячего водоснабжения (далее - Комиссия) от 12 февраля 2016 г. N 58-01-02-20/16. Согласно пояснениям службы по тарифам Иркутской области рассчитанные затраты на топливо соответствуют уровню рыночных цен на каменный уголь, сложившихся в Усольском районе Иркутской области.
Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что способ определения цены на топливо, примененный службой по тарифам Иркутской области, противоречит названным положениям Основ ценообразования. Вопреки доводам апелляционной жалобы ООО "ЖКХ" представило в материалы тарифного дела договор на поставку угля для обеспечения котельных в отопительный период 2016 - 2017 гг., заключенный с соблюдением конкурсных процедур с ЗАО "Базовый ресурс". Заключение договора с участником торгов, подавшим единственную заявку, по смыслу пункта 5 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", с учетом положения конкурсной документации общества, имеющейся в материалах тарифного дела, является результатом проведения торгов и отвечает требованиям подпункта "б" пункта 28 Основ ценообразования. Судом не установлено нарушений проведения процедур закупки, в том числе и тех, на которые ссылается регулирующий орган в апелляционной жалобе. Кроме того, заключения экспертов опровергают утверждение службы по тарифам Иркутской области о соответствии определенных ею затрат на приобретение топлива сложившимся рыночным ценам, так как расчеты регулирующего органа соответствуют рыночным ценам на уголь, обладающем иными характеристиками, чем топливо, приобретаемое обществом по указанному договору.
Ссылка, содержащаяся в дополнении к апелляционной жалобе, на письмо ФАС России от 19 июня 2017 г. N ИА/41019/17 не может быть принята во внимание, поскольку данный документ разъясняет вопросы установления тарифов в сфере электроэнергетики и не может быть применен в отношениях в сфере теплоснабжения.
При таких обстоятельствах у службы по тарифам Иркутской области отсутствовали основания применять последующие источники информации о ценах, указанные в пункте 28 Основ ценообразования, либо не перечисленные в названном пункте источники информации, к которым относится названное выше решение Комиссии.
При расчете расходов на оплату труда, включаемых в НВВ, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен (пункт 42 Основ ценообразования).
Согласно пункту 31 Основ ценообразования при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов должны использоваться нормы и нормативы, предусмотренные законодательством Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учете и законодательством Российской Федерации в сфере теплоснабжения. Поскольку ООО "ЖКХ" ранее не осуществляло регулируемую деятельность и не располагало данными о фактически понесенных расходах на оплату труда за предыдущие периоды регулирования, общество представило расчет затрат на оплату труда, в том числе численность основного производственного персонала в соответствии с приказами Госстроя России от 22 марта 1999 г. N 65 "Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников энергетического хозяйства", и от 12 октября 1999 г. N 74 "Об утверждении нормативов численности руководителей, специалистов и служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий".
Служба по тарифам Иркутской области, указав, что в тарифной заявке общества не выделены затраты на оплату труда персонала, задействованного в деятельности общества в сфере горячего водоснабжения, полностью отклонила расчеты общества и самостоятельно рассчитала затраты по статье расходов "оплата труда основного производственного персонала", уменьшив заявленную численность работников и снизив размер среднемесячной заработной платы. Регулирующий орган также скорректировал размер затрат по корреспондирующим указанным затратам статьям расходов "оплата труда административно-управленческого персонала", "оплата труда цехового персонала", "отчисления на социальные нужды", "охрана труда", "обучение персонала", "прибыль на социальное развитие".
Согласно пункту 8 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении одним из принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения является определение размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями. Данное положение конкретизировано в пункте 42 Основ ценообразования, которым предусмотрено, что размер фонда оплаты труда определяется регулирующим органом согласно отраслевым тарифным соглашениям.
Отраслевое (межотраслевое) соглашение устанавливает общие условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей) и действует как в отношении работодателей, являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение, а также являющихся членами объединений работодателей, иных некоммерческих организаций, входящих в объединение работодателей, заключившее соглашение, так и работодателей, не являющихся членами объединения работодателей, заключившего соглашение, которые уполномочили указанное объединение от их имени участвовать в коллективных переговорах и заключить соглашение либо присоединились к соглашению после его заключения (часть 8 статьи 45, часть 3 статьи 48 Трудового кодекса Российской Федерации).
При этом отраслевое тарифное соглашение распространяется на работодателя в полном объеме при отсутствии его мотивированного отказа от присоединения к действующему соглашению в порядке и сроки, предусмотренные статьей 48 Трудового кодекса Российской Федерации.
Коллективный договор, заключенный между ООО "ЖКХ" и его работниками, предусматривает, что положения данного договора разработаны в соответствии с Отраслевым тарифным соглашением в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2014 - 2016 гг., зарегистрированным Федеральной службой по труду и занятости 1 октября 2013 г. N 230/14-16.
Судом первой инстанции с учетом заключений экспертов установлено, что при осуществлении расчетов по оплате труда регулирующим органом не приняты во внимание положения указанного отраслевого тарифного соглашения.
С учетом этого, Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции, который признал подход регулирующего органа не соответствующим требованиям действующего законодательства в сфере теплоснабжения, поскольку при расчете затрат по названным статьям расходов службой по тарифам Иркутской области не соблюдены принципы обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя, обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения, определение размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями (пункты 2, 3 и 8 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении).
Довод апелляционной жалобы о том, что допущенная регулирующим органом ошибка в расчетах затрат общества на услуги по вывозу шлака может быть исправлена в последующих периодах регулирования, не опровергает выводы суда о том, что регулирующим органом определены затраты по данной статье расходов в экономически необоснованном размере.
Таким образом, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для его отмены не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Иркутского областного суда от 26 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу службы по тарифам Иркутской области без удовлетворения.