ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 декабря 2018 г. N 57-АПГ18-14
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гришанина Вячеслава Сергеевича, Колесникова Петра Владимировича о признании не действующими в части постановления главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229 "Об утверждении дополнительного списка памятников истории и культуры, принимаемых на государственную охрану" и распоряжения Правительства Белгородской области от 24 августа 2015 года N 433-рп "Об утверждении границ территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Старооскольского городского округа Белгородской области и режимов использования земельных участков в границах данных территорий" по апелляционной жалобе Гришанина В.С. и Колесникова П.В. на решение Белгородского областного суда от 23 июля 2018 года, которым в удовлетворении их административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Гришанина В.С., представителя Гришанина В.С. и Колесникова П.В. - адвоката Погореловой И.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителей Губернатора Белгородской области и Правительства Белгородской области Мокрищевой Е.К. и Мясоедовой А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
12 мая 1997 года главой администрации Белгородской области принято постановление N 229 "Об утверждении дополнительного списка памятников истории и культуры, принимаемых на государственную охрану", которым на государственную охрану приняты памятники истории и культуры согласно соответствующему перечню, в том числе объект под номером 121 "Дом жилой", расположенный по адресу: Белгородская обл., г. Старый Оскол, ул. Ленина, д. 4, как образец дома, построенного с элементами неоклассицизма.
Распоряжением Правительства Белгородской области от 24 августа 2015 года N 433-рп "Об утверждении границ территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Старооскольского городского округа Белгородской области и режимов использования земельных участков в границах данных территорий" утверждены границы территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Старооскольского городского округа Белгородской области, с их описанием и режимы использования земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).
В приложении к данному распоряжению приведены текстовое описание границ территории объекта культурного наследия "Дом жилой", расположенного по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4 (пункт 1.2); схема границ территории указанного объекта культурного наследия (пункт 1.1); координаты поворотных точек этих границ (пункт 1.3); режим использования данного земельного участка в границах территории использования объекта культурного наследия.
Гришанин В.С. и Колесников П.В. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения административных исковых требований просили признать не действующими указанное постановление главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229 в части включения жилого дома 4 по улице Ленина города Старый Оскол в перечень памятников истории и культуры, принимаемых под государственную охрану (пункт 121); а также распоряжение Правительства Белгородской области от 24 августа 2015 года N 433-рп в части утверждения границы территории и режима использования земельного участка в границах территории объекта культурного наследия регионального значения "Дом жилой", расположенного по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4.
В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что в нарушение требований Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР (далее - Минкультуры СССР) от 13 мая 1986 года N 203, при принятии объекта недвижимости на государственную охрану в качестве памятника истории и культуры регионального значения не была проведена историко-культурная экспертиза, отсутствовали документы, подтверждающие культурную и историческую ценность здания. Кроме того, постановление главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229 принято без согласования с Министерством культуры РСФСР, как это было предусмотрено законодательством, действовавшим на момент издания данного акта (статьей 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры"). Полагали, что оспариваемые правовые акты официально не опубликованы для всеобщего сведения, что исключает их применение.
Решением Белгородского областного суда от 23 июля 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Гришанина В.С. и Колесникова П.В. отказано.
В апелляционной жалобе Гришанин В.С. и Колесников П.В. просят отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административных исковых требований. Полагают необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что размещение постановления главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229, произведенное 14 января 2013 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", являлось официальным опубликованием нормативного правового акта, поскольку действовавшая на момент публикации постановления редакция Закона Белгородской области от 31 декабря 2003 года N 112 "О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов" в качестве официальных источников предусматривала печатные издания - газету "Белгородские известия" и "Сборник нормативных правовых актов Белгородской области". Административные истцы выражают несогласие с позицией суда, согласно которой при наличии заключения научного сотрудника Белгородского фонда культуры, устанавливающего архитектурную ценность объекта, имеющегося в паспорте памятника жилой архитектуры "Дом жилой", отсутствовала необходимость в проведении экспертизы о возможности признания объекта памятником истории и культуры. Указывают о невключении объекта "Дом жилой", расположенного по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4, в список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную и иную культурную ценность. Полагают неправильными выводы суда о согласовании Министерством культуры РСФСР отнесения указанного объекта культурного наследия к памятникам республиканского значения. Отмечают, что распоряжение Правительства Белгородской области от 24 августа 2015 года N 433-рп в части утверждения границы территории и режима использования земельного участка в границах территории указанного объекта культурного наследия регионального значения не подлежало принятию, поскольку объект культурного наследия внесен в Единый реестр объектов культурного наследия после издания данного распоряжения - 20 ноября 2017 года.
Относительно апелляционной жалобы Правительством Белгородской области представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного постановления.
Колесников П.В., надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые региональные нормативные правовые акты приняты правомочными органами в предусмотренных законом формах с соблюдением процедуры их принятия и требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, опубликованы в установленном порядке и введены в действие.
Суд указал, что в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
В силу статей 9, 10 Закона СССР от 29 октября 1976 года N 4692-IX "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), статьи 17 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" памятники истории и культуры независимо от того, в чьей собственности они находились, подлежали государственному учету. В целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. При этом было указано, что государственный учет памятников истории и культуры осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.
Пунктом 5 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865, определено, что государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными на то государственными органами охраны памятников.
Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года N 203 (далее - Инструкция), в пункте 15 предусматривала, что на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.
Кроме того, на каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах (пункт 16 Инструкции).
Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10 Инструкции).
Проанализировав приведенные положения нормативных правовых актов, исследовав в судебном заседании представленные в дело доказательства, в том числе паспорт памятника архитектуры "Дом жилой", расположенного по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4, учетную карточку на данный памятник, в которых содержится описание объекта и его внешнего облика с фотографиями, указаны вид (памятник архитектуры), техническое состояние с приведением архитектурных особенностей, суд сделал правильный вывод о соблюдении процедуры по включению указанного здания в перечень объектов исторического наследия. При этом суд установил, что представленные копии документов имеют все необходимые реквизиты: дату составления (10 октября 1991 года), подписи составителя и инспектора по охране памятников, печать управления музеев и охраны памятников Министерства культуры РСФСР.
Поскольку согласно содержанию паспорта и учетной карточки указанный в них памятник архитектуры не был отнесен на момент принятия его на учет к какой-либо установленной системе охраны (союзной, республиканской или местной), то есть категория памятника (местного, республиканского или союзного значения) не была определена при постановке его на государственный учет, суд посчитал установленным факт, что до принятия оспариваемого постановления главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229 "Об утверждении дополнительного списка памятников истории и культуры, принимаемых на государственную охрану" объект "Дом жилой" уже был отнесен к числу памятников истории и культуры на основании проведенных в отношении его мероприятий первичного учета и составления на здание паспорта и учетной карточки памятника истории и культуры.
Также судом установлено, что в соответствии с положениями пункта 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объект "Дом жилой", расположенный по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4, как памятник градостроительства и архитектуры, принятый на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, включен под номером 311711073480005 в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения.
При таких обстоятельствах, учитывая действующее законодательство, суд пришел к выводу о том, что объект "Дом жилой" является памятником архитектуры и на момент возбуждения данного административного дела более двадцати пяти лет находился под охраной государства как объект культурного наследия, который не утратил культурной ценности до настоящего времени. Доказательств того, что указанный памятник истории и культуры таковым не является, суду не представлено, и в материалах дела таких доказательств не имеется.
На дату утверждения главой администрации Белгородской области постановлением от 12 мая 1997 года N 229 списка памятников истории и культуры, включающего объект под номером 121 "Дом жилой", расположенный по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4, правоотношения в области охраны памятников истории и культуры, как правильно указал суд, регулировались Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".
Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения в соответствии со статьей 18 названного Закона производилось Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.
На день принятия оспариваемого нормативного правового акта глава администрации Белгородской области являлся руководителем исполнительного органа области (администрации Белгородской области) и в силу положений части 2 статьи 40 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", статей 44, 57 Устава (Основного закона) Белгородской области вправе был принимать постановления и издавать распоряжения.
Постановление главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229 было размещено 14 января 2013 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Таким образом, вывод суда о том, что, указывая объект под номером 121 "Дом жилой", расположенный по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4, в списке памятников истории и культуры, подлежащих государственной охране, глава администрации Белгородской области реализовал полномочие по отнесению уже существующего (учтенного) памятника истории и культуры к категории памятников регионального значения, закрепленное в статье 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", является правильным.
Доводы административных истцов об отсутствии на момент вынесения оспариваемого постановления документов, свидетельствующих о проведении историко-культурной экспертизы, а также подтверждающих культурную и историческую ценность здания, данных о согласовании с Министерством культуры РСФСР вопроса отнесения к памятникам истории и культуры объекта "Дом жилой", расположенного по адресу: Белгородская область, город Старый Оскол, улица Ленина, дом 4, проверялись судом, им дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласиться не имеется.
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований об оспаривании распоряжения Правительства Белгородской области от 24 августа 2015 года N 433-рп "Об утверждении границ территории объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Старооскольского городского округа Белгородской области и режимов использования земельных участков в границах данных территорий" в части утверждения границ территории, схемы, описания границ, координат поворотных точек границ и режима использования земельного участка под объектом культурного наследия регионального значения "Дом жилой", суд правильно учел положения статьи 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), в соответствии с которыми к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением (подпункт 1), государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (подпункт 4).
В силу пункта 5 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.
Статьей 4 Закона Белгородской области от 13 ноября 2003 года N 97 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Белгородской области", в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого распоряжения, вопросы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия регионального и местного значения, отнесены к компетенции Правительства Белгородской области.
В соответствии со статьей 2 Закона Белгородской области от 31 декабря 2003 года N 112 "О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов" оспариваемое распоряжение Правительства Белгородской области официально опубликовано 24 августа 2015 года в "Вестнике нормативных правовых актов Белгородской области" и размещено на официальном интернет-портале Губернатора и Правительства Белгородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое распоряжение издано правомочным органом в предусмотренных законом форме и виде, опубликовано в установленном порядке, является правильным.
Согласно статье 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей (пункт 1).
Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 названной статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (пункт 7).
Как установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт соответствует указанным выше положениям пункта 7 статьи 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, поскольку содержит текстовое и графическое описания границ территории объекта культурного наследия, схему границ территории указанного объекта культурного наследия, координаты поворотных точек этих границ, а также режим использования данного земельного участка в границах территории использования объекта культурного наследия, в связи с чем у суда отсутствовали правовые основания для признания распоряжения Правительства Белгородской области от 24 августа 2015 года N 433-рп не соответствующим требованиям закона.
Не может повлечь отмену судебного акта довод апелляционной жалобы о нарушении порядка официального опубликования постановления главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229 в связи с его размещением 14 января 2013 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Как следует из содержания Закона Белгородской области от 31 декабря 2003 года N 112 "О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов", на момент размещения на указанном сайте постановления главы администрации Белгородской области от 12 мая 1997 года N 229 официальными источниками опубликования правовых актов являлись печатные издания - газета "Белгородские известия" и "Сборник нормативных правовых актов Белгородской области". Вместе с тем 11 июля 2014 года в данный закон были внесены соответствующие изменения, предусматривающие в качестве источников официального опубликования в том числе сайт "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области", на котором был размещен и находился оспариваемый нормативный акт.
Поскольку на момент возникновения прав Гришанина В.С. и Колесникова П.В. на объект "Дом жилой" оспариваемый нормативный правовой акт, содержащий предписания, применяемые к административным истцам, был размещен в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов - на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области", доводы административных истцов в этой части подлежат отклонению.
Иные доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, судом им была дана надлежащая правовая оценка в судебном акте, в связи с чем, по мнению Судебной коллегии, данные доводы основанием к отмене решения суда являться не могут.
Оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда первой инстанции не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Белгородского областного суда от 23 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Гришанина Вячеслава Сергеевича и Колесникова Петра Владимировича - без удовлетворения.