ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 октября 2018 г. N 2-АПГ18-13
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Совета сельского поселения Андомское Вытегорского муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 13 июня 2018 года, которым удовлетворен административный иск Гришиной Г.Н. и Старковой В.А. об оспаривании решения Совета сельского поселения Андомское Вытегорского муниципального района Вологодской области от 14 ноября 2017 года N 51 "О признании утратившими силу некоторых решений Совета сельского поселения Андомское".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Совета сельского поселения Андомское Вытегорского муниципального района Вологодской области и администрации этого же муниципального образования Знитиняка В.Я., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Вологодской области от 9 апреля 2009 года N 2002-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Вытегорского муниципального района Вологодской области" сельские поселения Андомское, Макачевское и Тудозерское преобразованы путем объединения в сельское поселение Андомское, ставшее правопреемником преобразованных сельских поселений.
Законом Вологодской области от 2 ноября 2016 года N 4042-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Вытегорского муниципального района и о внесении изменений в закон области "Об установлении границ Вытегорского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав" сельские поселения Андомское и Саминское преобразованы путем объединения в сельское поселение Андомское, ставшее правопреемником преобразованных сельских поселений.
Решением Совета сельского поселения Макачевское от 17 июля 2009 года N 225 утвержден порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы сельского поселения Макачевское.
Решением Совета сельского поселения Саминское от 3 июня 2011 года N 83 утвержден порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы сельского поселения Саминское.
Решением Совета сельского поселения Андомское от 25 октября 2012 года N 212 утвержден порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы вновь образованного сельского поселения Андомское и преобразованных сельских поселений Андомское, Макачевское и Тудозерское.
Решением Совета сельского поселения Андомское от 29 марта 2013 года N 246 внесены изменения в решение Совета сельского поселения Андомское от 25 октября 2012 года N 212.
Решением Совета сельского поселения Андомское от 14 ноября 2017 года N 51 "О признании утратившими силу некоторых решений Совета сельского поселения Андомское" решение Совета сельского поселения Саминское от 3 июня 2011 года N 83, решение Совета сельского поселения Андомское от 25 октября 2012 года N 212 и решение Совета сельского поселения Андомское от 29 марта 2013 года N 246, среди прочих, признаны утратившими силу (подпункты 1 и 2 пункта 1, подпункт 1 пункта 2 данного решения).
Гришина Г.Н. и Старкова В.А. обратились в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании указанных норм решения Совета сельского поселения Андомское от 14 ноября 2017 года N 51 не действующими с момента их принятия, ссылаясь на противоречие этих норм Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закону Вологодской области от 26 декабря 2007 года N 1728-ОЗ "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области", а также на нарушение права заявителей на получение доплаты к пенсии. Полагали, что Совет депутатов сельского поселения Андомское при издании оспариваемого акта нарушил принцип недопустимости принятия закона, ухудшающего положение лица, ранее наделенного правом на ежемесячную доплату к пенсии.
Решением Вологодского областного суда от 13 июня 2018 года административный иск удовлетворен.
В апелляционной жалобе Совет сельского поселения Андомское просит решение суда отменить как принятое с нарушением норм материального и процессуального права и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что оспариваемое решение соответствует действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе, Уставу сельского поселения Андомское и Закону Вологодской области "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области", не предусматривающих такой гарантии как доплата к пенсии. Утверждают, что оспариваемое решение принято в соответствии с требованиями части 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с целью приведения нормативных правовых актов преобразованных муниципальных образований в соответствии с нормами устава образованного сельского поселения Андомское.
Относительно доводов апелляционной жалобы Гришиной Г.Н. и Старковой В.А., а также прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
В силу части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Во исполнение указанного федерального закона принят Закон Вологодской области "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области", в силу абзаца первого статьи 1 которого (в редакции, действующей до 1 июня 2016 года) гарантиями осуществления полномочий глав муниципальных образований, предоставляемыми в соответствии с настоящим законом области, является установление в порядке и на условиях, определяемых настоящим законом области, доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности глав муниципальных образований области.
Пунктом 1 статьи 2 этого же закона Вологодской области (в редакции Закона Вологодской области от 28 мая 2009 года N 2019-ОЗ) предусматривалось, что право на установление доплаты к пенсии имеют лица, замещавшие должности глав муниципальных образований области в течение определенного уставом муниципального образования срока полномочий - со дня вступления в должность главы муниципального образования до дня вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Согласно части 1 статьи 3 указанного закона Вологодской области доплата к пенсии устанавливается со дня обращения при условии прекращения полномочий главы муниципального образования и только после назначения пенсии по старости, либо по инвалидности (при наличии I или II группы инвалидности), либо за выслугу лет.
На основании Закона Вологодской области от 13 декабря 2012 года N 2930-ОЗ статья 2 Закона Вологодской области "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области" изложена в новой редакции, согласно пункту 1 части 1 которой право на установление доплаты к пенсии имеют лица, замещавшие должности глав муниципальных образований области в течение двух и более сроков полномочий.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, до момента преобразования уставами сельских поселений Макачевское и Саминское была предусмотрена доплата к пенсии лицам, замещавшим должность главы сельского поселения. При этом решениями Советов данных сельских поселений в 2009 и 2011 годах утверждены порядки обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы сельского поселения.
Решением Совета сельского поселения Андомское от 25 октября 2012 года N 212 утвержден порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы вновь образованного сельского поселения Андомское и преобразованных сельских поселений Андомское, Макачевское и Тудозерское.
Указанными выше нормативными правовыми актами определен механизм обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы сельского поселения.
Как усматривается из материалов административного дела, Гришина Г.Н. в период с 1996 по 2004 годы исполняла полномочия главы администрации Макачевского сельсовета, а в период с 2005 по 2009 годы исполняла полномочия главы сельского поселения Макачевское. Распоряжением администрации сельского поселения Андомское от 29 января 2010 года N 2РК Гришиной Г.Н. установлена доплата к пенсии.
Старкова В.А. в период с 2000 по 2004 годы исполняла полномочия главы администрации Саминского сельсовета, а в период с 2009 по 2013 годы исполняла полномочия главы сельского поселения Саминское. Решением Совета сельского поселения Саминское от 10 декабря 2013 года N 22 Старковой В.А. установлена доплата к пенсии.
Законом Вологодской области от 28 апреля 2016 года N 3941-ЗО "О внесении изменений в закон области "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области" и статью 1 закона области "О внесении изменений в закон области "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области" правовое регулирование изменено.
В частности, статьей 1 Закона Вологодской области "О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области" в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения, в качестве гарантий осуществления полномочий глав муниципальных образований, которые могут быть установлены уставом муниципального образования области, предусмотрены доплата к пенсии лицам, замещавшим должности глав муниципальных образований области, а также ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск лицам, замещающим должности глав муниципальных образований области на постоянной основе.
Устав сельского поселения Андомское, являющегося правопреемником упраздненных сельских поселений Макачевское и Саминское, главами которых являлись административные истцы, принят решением Совета данного сельского поселения от 30 мая 2017 года N 21.
Ввиду того, что Устав вновь образованного сельского поселения не содержит положений о предоставлении лицам, замещавшим должность главы муниципального образования, такой гарантии как выплата доплаты к пенсии, Советом сельского поселения Андомское принято оспариваемое решение.
В связи с принятием оспариваемого решения признаны утратившими силу названные выше акты об установлении административным истцам доплаты к пенсии.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в предусмотренной форме, опубликовано в установленном порядке.
Вместе с тем, удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что признание утратившими силу названных выше решений, касающихся доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность глав сельских поселений, при отсутствии иной регламентации порядка осуществления доплаты к пенсии приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права на доплату к пенсии, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19 и 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации (постановления от 24 октября 1996 года N 17-П, от 20 июля 2011 года N 20-П и от 22 апреля 2014 года N 12-П).
Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что недопустимость придания обратной силы нормативному регулированию посредством толкования, ухудшающего положение лица в его отношениях с государством, обусловлена также требованием формальной определенности правовой нормы, которое предполагает, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального статуса, а также приобретенных прав и обязанностей.
При таких обстоятельствах признание судом первой инстанции не действующим со дня принятия оспариваемых положений решения Совета сельского поселения Андомское от 14 ноября 2017 года N 51 в той мере, в которой оспариваемое решение лишает права на получение ежемесячной доплаты к пенсии лиц, которым данная выплата была назначена в соответствии с действующим порядком, без адекватной компенсации в иной форме, является правомерным.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции согласна и оснований для отмены обжалуемого решения суда не находит.
Доводы апелляционной жалобы Совета сельского поселения Андомское о праве муниципального образования на установление доплат к пенсии, которое подлежит реализации с учетом интересов муниципального образования, не могут повлечь отмену обжалуемого решения суда, направлены на иное истолкование норм материального права, оснований для которого Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.
Таким образом, обжалуемое решение Вологодского областного суда является законным и обоснованным. Доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционной жалобе не содержится.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Вологодского областного суда от 13 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета сельского поселения Андомское Вытегорского муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.