ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 ноября 2017 г. N 44-АПГ17-16
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Сметаниной Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ефремова Владимира Николаевича о признании не действующими в части решений Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. N 29 "Об утверждении Генерального плана Култаевского сельского поселения", действующего в редакции решения от 29 июня 2016 г. N 157, и от 9 июня 2014 г. N 53 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения", действующего в редакции решений Земского собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 158, от 22 декабря 2016 г. N 181 и от 23 марта 2017 г. N 212,
по апелляционной жалобе Ефремова В.Н. на решение Пермского краевого суда от 7 июля 2017 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Земского собрания Пермского муниципального района Свечникова К.Е., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решениями Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. N 29 (далее - Решение N 29) и от 9 июня 2014 г. N 53 (далее - Решение N 53) утверждены соответственно Генеральный план Култаевского сельского поселения муниципального района Пермского края (далее - Генеральный план) и Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения (далее - Правила землепользования и застройки).
Ефремов В.Н., являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером < ... > , обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими со дня принятия Генерального плана (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 157) и Правил землепользования и застройки (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 158, от 22 декабря 2016 г. N 181 и от 23 марта 2017 г. N 212) в части распространения на территорию указанного земельного участка санитарно-защитной зоны "скотомогильника".
В обоснование требований административный истец указал, что органы местного самоуправления не наделены правом на самостоятельное определение размера и границ санитарно-защитной зоны, в том числе путем принятия оспариваемых нормативных правовых актов; документы, подтверждающие фактическое существование скотомогильника и определяющие границы санитарно-защитной зоны, отсутствуют. Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки установлены необоснованные ограничения по использованию принадлежащего Ефремову В.Н. земельного участка.
Решением Пермского краевого суда от 7 июля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Земским Собранием Пермского муниципального района и прокуратурой Пермского края представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.
Ефремов В.Н. на основании договора купли-продажи от 26 апреля 2011 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером < ... > (категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: отдельно стоящие одноквартирные жилые дома с приусадебными участками этажностью не выше 3 этажей), расположенного по адресу: < ... > .
Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Пермского муниципального района от 25 июля 2016 г. N 291-р утвержден градостроительный план принадлежащего Ефремову В.Н. земельного участка, в соответствии с которым данный участок не подлежит застройке в связи с нахождением его в границах охранных зон, в том числе в границах санитарно-защитной зоны скотомогильника.
Согласно материалам дела сибиреязвенный скотомогильник, расположенный в 0,23 км южнее дер. Федотово Култаевского сельского поселения Пермского района Пермского края на земельном участке с кадастровым номером < ... > , организован в связи с захоронением в 1950 г. одной туши крупного рогатого скота и в настоящее время законсервирован. Данный объект находится в собственности Пермского края и распоряжением названного субъекта Российской Федерации от 10 июня 2015 г. N 179-рп закреплен на праве оперативного управления за Государственной ветеринарной инспекцией Пермского края.
Из текстовых материалов по обоснованию Генерального плана следует, что в районе дер. Шилово и Федотово находится сибиреязвенный скотомогильник, имеющий санитарно-защитную зону 1000 м, которая охватывает полностью дер. Федотово, восточную часть дер. Петровка и дер. Шилово, в связи с чем развитие данных территорий на расчетный срок не представляется возможным.
На прилагаемых к Генеральному плану картах в районе, соответствующему приведенному выше описанию, отображены скотомогильник и окружающая его санитарно-защитная зона.
В соответствии с разделом 22 Правил землепользования и застройки в санитарно-защитных зонах не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, а жилая застройка, существующая в санитарно-защитных зонах в нарушение действующего законодательства, должна быть расселена.
На карте границ зон с особыми условиями использования территорий, прилагаемой к Правилам землепользования и застройки, в районе дер. Федотово, обозначены скотомогильник и окружающая его санитарно-защитная зона.
Суд первой инстанции, установив, что земельный участок с кадастровым номером < ... > расположен в границах отображенной в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны скотомогильника, который закреплен на праве оперативного управления за Государственной ветеринарной инспекцией Пермского края; размер санитарно-защитной зоны, отображенной в названных актах, является ориентировочным, пришел к выводу, что Генеральный план, Правила землепользования и застройки не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.
Судебная коллегия полагает, что при принятии решения суд первой инстанции не учел следующее.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.
Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.
Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554 в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (далее - Санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.
В сфере градостроительства применяется в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 мая 2010 г. N 56 "Об утверждении СП 3.1.7.2629-10" (вместе с "СП 3.1.7.2629-10. Профилактика сибирской язвы. Санитарно-эпидемиологические правила" (далее - СП 3.1.7.2629-10) скотомогильники отнесены к почвенным очагам (пункт 2.8.4).
Разделом 7 СанПиН скотомогильники отнесены к 1 классу санитарной классификации промышленных объектов и производств тепловых электрических станций, складских зданий и сооружений и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м (пункт 7.1.12). Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом Российской Федерации 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469.
Системный анализ приведенных норм в их взаимной связи, положений пункта 7.4 СП 3.1.7.2629-10, согласно которому вокруг почвенных очагов сибирской язвы устанавливается санитарно-защитная зона, размер которой определяется с учетом особенностей местности и вида предполагаемых работ, позволяет сделать вывод, что указание в пункте 5.4 названных Ветеринарно-санитарных правил размера санитарно-защитной зоны скотомогильника также носит ориентировочный характер.
Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и не оспаривается лицами, участвующими в деле, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны скотомогильника, расположенного вблизи дер. Федотово, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.
При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закон N 52-ФЗ не относит к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.
С учетом изложенных обстоятельств отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.
Судебная коллегия не соглашается с суждением суда о том, что санитарно-защитные зоны установлены ориентировочно и поэтому не могут нарушать прав административного истца.
Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах. Взаимосвязанный анализ положений пункта 9 части 1 и части 18.1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" позволяет сделать вывод, что сведения о зонах с особыми условиями использования территории подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости с описанием местоположения границ и указанием перечня координат характерных точек границ таких зон, то есть границы таких зон должны быть определенными.
При этом следует учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П).
Кроме того, суд первой инстанции не принял во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48), из которых следует, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном истолковании норм материального права, что в силу пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Определяя момент, с которого Решение N 29 и Решение N 53 должны быть признаны недействующими, Судебная коллегия полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты до вынесения решения суда применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, и в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пермского краевого суда от 7 июля 2017 г. отменить.
Признать не действующими со дня вступления в законную силу настоящего апелляционного определения:
решение Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. N 29 "Об утверждении Генерального плана Култаевского сельского поселения" (в редакции решения Земского собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 157) в части распространения санитарно-защитной зоны "скотомогильника" на территорию земельного участка с кадастровым номером, расположенного по адресу: < ... > ;
решение Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 9 июня 2014 г. N 53 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения" (в редакции решений Земского собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 158, от 22 декабря 2016 г. N 181 и от 23 марта 2017 г. N 212) в части распространения санитарно-защитной зоны "скотомогильника" на территорию земельного участка с кадастровым номером, расположенного по адресу: < ... > .