ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 апреля 2019 г. N 4-АПА19-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Исаенко Людмилы Венарьевны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа Мытищи Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/1, и Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/2, по апелляционным жалобам администрации городского округа Мытищи Московской области, Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области и Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области на решение Московского областного суда от 6 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Совета депутатов городского округа Мытищи и администрации городского округа Мытищи Московской области Райковой Н.В., представителя администрации городского округа Мытищи Московской области Сибиревой Л.С., представителей Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Шманева Д.А. и Сергеевой О.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителя ФГБУ "Канал им. Москвы" Зачиняева С.В., Исаенко Л.В. и ее представителя по ордеру адвоката Сергиенко И.Ю., возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Исаенко Л.В. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана городского округа Мытищи Московской области (далее - Генеральный план), утвержденного решением Совета депутатов городского округа Мытищи N 36/1 от 28 декабря 2017 г. (далее - Решение N 36/1), и Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области (далее - Правила землепользования и застройки, Правила), утвержденных решением Совета депутатов городского округа Мытищи N 36/2 от 28 декабря 2017 г. (далее - Решение N 36/2), в части установления земельным участкам с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:212 (далее также - земельные участки) территориальных и функциональных зон, позволяющих индивидуальную жилую застройку, как не соответствующих законодательству Российской Федерации.
В обоснование заявленных требований Исаенко Л.В. указала, что ей принадлежат на праве собственности земельный участок с кадастровым номером < ... > и находящийся на нем жилой дом, расположенные в < ... > области. Земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:212 находятся в непосредственной близости от деревни, представляют собой лесопарковую и водоохранную зону Канала имени Москвы и используются жителями деревни для проведения отдыха.
Административный истец полагает, что территория в границах данных земельных участков отнесена оспариваемыми нормативными правовыми актами к функциональной зоне Р7 (рекреационно-жилая зона) и территориальной зоне Р-3 (рекреационно-жилая зона) с нарушением санитарных правил охраны источников питьевого водоснабжения, что ограничивает ее право на доступ к данной территории и нарушает право на благоприятную окружающую среду.
Решением Московского областного суда от 6 декабря 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.
Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:
- Решение N 36/1 - в части установления в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:213 функциональной зоны Р7 (рекреационно-жилая зона);
- Решение N 36/2 - в части установления в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:213 территориальной зоны Р-3 (рекреационно-жилая зона).
В апелляционной жалобе администрация городского округа Мытищи Московской области (далее - Администрация) просит решение суда первой инстанции отменить и отказать в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает, что установление зон территориального планирования и градостроительного зонирования, допускающих жилищное строительство на земельных участках, находящихся во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, само по себе не противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства, поскольку данные земельные участки могут использоваться с учетом ограничений, установленных для второго пояса зоны санитарной охраны. Кроме того, по мнению Администрации, суд сделал неверный вывод, что указанные участки относятся к землям водного фонда, и не принял во внимание, что эти участки имеют различные виды разрешенного использования, при этом согласно градостроительному регламенту территориальной зоны Р-3 вид разрешенного использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" относится к условно разрешенным видам. Администрация также полагает, что истцом не доказано нарушение оспариваемыми актами его прав.
В апелляционных жалобах Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области (далее - Совет) и Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области (определением Московского областного суда от 24 января 2019 г. в порядке процессуального правопреемства заменено правопреемником - Комитетом по архитектуре и градостроительства Московской области в целом повторены доводы, изложенные в жалобе Администрации, а также указывается на то, что Правила землепользования и застройки приняты с учетом существующего землепользования. Кроме того, в жалобе Совет дополнительно ссылается на то, что суд признал недействующими Решения N 36/1 и 36/2, которые сами по себе не содержат оспариваемых положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки. Совет также указывает, что согласно ранее действовавшим правилам землепользования и застройки названная территория относилась к зоне Ж3 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).
Прокуратура Московской области представила возражения на апелляционные жалобы.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению исходя из следующего.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Статьей 1 Закона Московской области от 23 сентября 2015 г. N 147/2015-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района" путем изменения состава территории Мытищинского муниципального района образовано городское поселение, наделенное статусом городского округа - городской округ Мытищи.
Как установлено судом первой инстанции, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме, опубликованы в газете "Родники" 29 декабря 2017 г. N 203 и 9 января 2018 г. N 2 и 3, а также размещены на официальном сайте администрации городского округа Мытищи Московской области (www.mytyshi.ru).
В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).
Пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке, в частности, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:212 расположены вдоль берега Канала имени Москвы и реки Клязьмы, часть из них относится к территории дер. Чиверево, часть - находится между дер. Жостово и дер. Чиверево. При этом в соответствии с постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 4 сентября 1940 г. N 696 "О санитарной охране канала Москва - Волга как источника водоснабжения г. Москвы" (далее также - Постановление СНК РСФСР N 696), решением исполнительных комитетов Московского городского и областного Советов народных депутатов от 17 апреля 1980 г. N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" (далее также - Решение Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143) и утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2010 г. N 45 СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы. Санитарно-эпидемиологические правила" (далее - Санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10) данные земельные участки расположены в зоне санитарной охраны второго пояса источника питьевого водоснабжения, что не оспаривается административным ответчиком и заинтересованными лицами, участвующими в деле. Земельные участки предоставлены на праве аренды физическим лицам, часть из них имеет вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства".
В соответствии с подпунктом 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте.
Также, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).
Как следует из пунктов 1.4 и 1.5 Санитарных правил и норм 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
Постановлением СНК РСФСР N 696 и Решением Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143 установлены границы зоны второго пояса Клязьминского водохранилища и Канала имени Москвы, а также определен режим землепользования в указанной зоне.
Так, в зону санитарной охраны второго пояса включены территории бассейнов рек и их притоков, поверхностный сток с которых поступает в водохранилища: Яхромское, Икшинское, Клязьминское, а также километровая полоса в обе стороны от уреза воды в канале на всем его протяжении от Иваньковского водохранилища до Клязьминского водохранилища включительно (подпункты "а", "д" пункта 2 Постановления СНК РСФСР N 696, пункт 2.1 приложения N 2 к Решению Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143). Текстовое описание границ зоны второго пояса Клязьминского водохранилища приведено в пункте 4 приложения к Постановлению СНК РСФСР N 696, из которого следует, что земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:212 расположены в границах указанного пояса.
Режим землепользования второго пояса Клязьминского водохранилища и Канала имени Москвы, как указывалось ранее, определен постановлением СНК РСФСР N 696 и Решением Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143.
Так, во втором поясе выделена режимная "жесткая" зона, в которую входят прибрежные участки водохранилища и канала, шириной 150 метров в обе стороны (пункт 2.1.4 приложения N 2 к Решению Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143).
В границах второго пояса жилищное строительство независимо от его размеров допускается только с разрешения Государственной санитарной инспекции охранной зоны канала, а в 150-метровой полосе от уреза воды в водохранилищах и канале воспрещается всякое строительство и обработка земли с применением навозного удобрения (подпункты "б", "к" пункта 4 Постановления СНК РСФСР N 696). Схожие положения содержатся в пункте 3 приложения N 1 Решения Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143, в котором дополнительно указывается, что план красных линий границ зон санитарной охраны является основным и обязательным планировочным документом для всех организаций, министерств и ведомств, осуществляющих проектирование и строительство любых капитальных зданий и сооружений на территории лесопаркового защитного пояса, в границах которого находятся названные источники питьевого водоснабжения (далее - ЛПЗП), а также для всех землепользователей в границах ЛПЗП.
В силу пункта 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 февраля 1991 г. N 2014-I "О ратификации Соглашения о создании СНГ" на территории РСФСР (Российской Федерации) нормы бывшего СССР применяются в части, не противоречащей действующему законодательству.
Согласно частям 8 - 10 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" зоны с особыми условиями использования территорий, установленные до дня официального опубликования названного федерального закона нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 данной статьи, считаются установленными вне зависимости от наличия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости и соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного федерального закона).
Таким образом, правильным является вывод суда об установлении границ второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и режима землепользования в соответствии с требованиями федерального законодательства, что не оспаривается административным ответчиком и заинтересованными лицами, привлеченными к участию в деле.
Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 декабря 2016 г. N 793, действовавшим на день принятия оспариваемых актов, утверждены Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (далее - Требования), которые используются при подготовке и внесении изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и определяют помимо прочего требования к отображению условными обозначениями объектов на картах, входящих в состав названных документов территориального планирования (пункты 2, 3 Требований). Так, в пункте 48.3 Требований содержатся условные знаки для отображения существующих и планируемых зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.
В положении о территориальном планировании Генерального плана содержится таблица с перечнем документов, в том числе картографического материала, входящего как в утверждаемую часть, так и в материалы по обоснованию генерального плана, в которой отмечено какие из карт имеют гриф секретности (далее также - Перечень документов Генерального плана).
Согласно данному Перечню в составе материалов по обоснованию Генерального плана имеются карта существующих зон с особыми условиями использования территорий и карта зон с особыми условиями использования территории округа. В материалы дела представлена только одна карта, на которой не отображены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства границы второго пояса зоны санитарной охраны Клязьминского водохранилища и Канала имени Москвы.
Довод апелляционной жалобы Администрации о том, что карта, на которой указаны границы второго пояса санитарной охраны источника питьевого водоснабжения, относится к секретным сведениям и не могла быть включена в материалы по обоснованию Генерального плана, и, следовательно, границы второго пояса не могли быть отражены на карте градостроительного зонирования, не может быть принят во внимание.
Согласно Перечню документов Генерального плана карта существующих зон с особыми условиями использования территории и карта зон с особыми условиями использования территории округа, на которые ссылается Администрация, такого грифа не имеют, каких-либо иных сведений о том, что в состав материалов Генерального плана входят иные карты, с грифом секретности, из Генерального плана не следует. Доказательств обратного административный ответчик не представил. Между тем границы зон санитарной охраны источников водоснабжения описаны в Постановлении СНК РСФСР N 696 и Решении Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143, которые имеются в свободном доступе в сети "Интернет".
Таким образом, в прилагаемых к Генеральному плану материалах по его обоснованию указанные зоны с особыми условиями использования территории в нарушение требований части 6 статьи 23 ГрК РФ не отображены. Следовательно, положения Генерального плана в этой части не могут считаться определенными в той мере, в которой ими не урегулирован вопрос отображения границ зон санитарной охраны источников водоснабжения.
Часть 5 статьи 30 ГрК РФ содержит императивную норму о том, что на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки в обязательном порядке отображаются в том числе границы зон с особыми условиями использования территорий. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах.
В нарушение названной нормы на карте градостроительного зонирования, представленной в материалы дела, отображение границ зоны второго пояса охраны источников питьевого водоснабжения, в том числе в месте расположения земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:212 отсутствует.
В части 5 статьи 25, части 1 статьи 26 Правил землепользования и застройки указано, что Карта градостроительного зонирования применяется одновременно с картой (картами) с отображением границ зон с особыми условиями использования территорий. В составе графических материалов названных правил отображены границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. На соответствующей карте указанные зоны отображены в информационных целях на основании сведений, содержащихся в генеральном плане и Едином государственном реестре недвижимости. На территории городского округа могут быть установлены и действовать иные зоны с особыми условиями использования территорий, не отображенные на соответствующей карте в составе графических материалов Правил. Также согласно частям 2 и 2.5 Правил землепользования и застройки на соответствующей карте в составе Правил могут отображаться в том числе зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.
Данные положения не могут считаться соответствующими требованиям части 5 статьи 30 ГрК РФ, поскольку допускают установление и действие зон с особыми условиями использования территорий без отображения на соответствующей карте в составе графических материалов Правил землепользования и застройки.
В части 2 статьи 26 Правил землепользования и застройки указано, что в соответствии с законодательством Российской Федерации на соответствующей карте в составе Правил могут отображаться зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения и водопроводов питьевого назначения, к которым в части 2.5 статьи 26 Правил землепользования и застройки отнесена зона второго пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения, что также не соответствует части 5 статьи 30 ГрК РФ, которая относит отображение границ зон с особыми условиями использования территории к обязанности органа государственной власти муниципального образования, и тем самым исключает широкое усмотрение в урегулировании этого вопроса.
В части 2.5 статьи 26 Правил землепользования и застройки указано, что постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 г. N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения; решение исполнительных комитетов Московского городского и областного Советов народных депутатов от 17 апреля 1980 г. N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" и постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2010 г. N 45 СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы. Санитарно-эпидемиологические правила", СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" (введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10), которые являются основанием для установления зоны второго пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения, относятся к информации ограниченного доступа в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне". Однако, доказательств данного положения Правил землепользования и застройки административным ответчиком не представлено.
В соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В нарушение данного требования градостроительный регламент рекреационно-жилой зоны (Р-3) допускает ведение строительства на указанных земельных участках и не содержит информации о конкретных ограничениях по использованию земельных участков в зоне санитарной охраны второго пояса Клязьминского водохранилища и Канала имени Москвы, установленных Постановлением СНК РСФСР N 696 и Решением Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143.
Содержащееся в статье 31 Правил указание на то, что градостроительный регламент указанной территориальной зоны должен применяться с учетом требований Санитарно-эпидемиологических правил СП 2.1.4.2625-10 и других нормативных правовых актов по установлению зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, не позволяет предметно определить, какие именно требования к ведению градостроительной деятельности действуют в данной территориальной зоне. Санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10 не устанавливают режим и границы зон санитарной охраны, а лишь содержат правила по разработке данной зоны; непосредственной отсылки к названным выше Постановлению СНК РСФСР N 696 и Решению Исполкома Моссовета и Мособлисполкома N 500-1143 регламент территориальной зоны (Р-3) не содержит.
Судебная коллегия также полагает, что данное обстоятельство свидетельствует о нарушении требований о формальной определенности Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части, поскольку данные нормативные правовые акты не позволяют однозначно установить правовой режим земельных участков с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:212.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность (употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера).
С учетом изложенного также не может быть принят во внимание довод апелляционных жалоб, что нормы ГрК РФ и ЗК РФ не устанавливают запрета на установление территориальных и функциональных зон, предусматривающих осуществление индивидуального жилищного строительства с учетом установленных запретов и ограничений водоохранного и природоохранного законодательства, поскольку, как указано выше, Генеральный план и Правила землепользования и застройки не содержат положений, из которых бы следовало, что административным ответчиком при установлении функциональной (Р7) и территориальной (Р-3) рекреационно-жилых зон такие запреты и ограничения были учтены.
Также не может быть принято во внимание утверждение Администрации о том, что оспариваемыми актами не затрагиваются права Исаенко Л.В., которая не является правообладателем названных земельных участков.
Административный истец, как собственник земельного участка и жилого дома, находящихся в населенном пункте, на территории которого действуют Генеральный план и Правила землепользования и застройки, допускающие застройку земельных участков, находящихся вдоль береговой линии, имеет обоснованные основания полагать, что существует реальная угроза нарушения оспариваемыми актами ее прав (пункт 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), в частности на беспрепятственный доступ к водному объекту общего пользования (статья 6 ВК РФ), право на благоприятную окружающую среду (пункт 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который, исходя из открытого перечня прав граждан в области охраны окружающей среды, указал, что последние не лишены возможности оспорить в суде решения органов публичной власти, в том числе в сфере градостроительства, если такие решения нарушают их права и законные интересы (Определение Конституционного Суда РФ от 26 мая 2016 г. N 1003-О).
Судебная коллегия не может согласиться с доводом Совета о том, что суд признал недействующими Решения N 36/1 и 36/2, а не утвержденный ими Генеральный план и Правила землепользования и застройки, поскольку суд дал оценку оспариваемым положениям, которые, как следует из резолютивной части решения суда, признаны недействующими.
Доводы апелляционной жалобы о том, что ранее территория, на которой находятся земельные участки с кадастровыми номерами 50:12:0070114:193 - 50:12:0070114:212, относилась к зоне Ж3 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), правового значения не имеют.
Судебная коллегия, соглашаясь с выводом суда о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, с учетом изложенного полагает необходимым изменить решение суда и признать Решение N 36/1 не действующим в той мере, в которой материалы по обоснованию генерального плана в виде карт не отображают зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а Решение N 36/2 - в той мере, в которой на картографическом материале не отображены зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; и в градостроительном регламенте территориальной рекреационно-жилой зоны (Р-3) не содержатся ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые для зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского областного суда от 6 декабря 2018 г. изменить.
Признать недействующими:
- Генеральный план городского округа Мытищи Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/1, в той мере, в которой материалы по обоснованию генерального плана в виде карт не отображают зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Мытищи Московской области, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Мытищи от 28 декабря 2017 г. N 36/2, в той мере, в которой на картографическом материале не отображены зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; и в градостроительном регламенте территориальной рекреационно-жилой зоны (Р-3) не содержатся ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые для зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.