ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 ноября 2019 г. N 9-АПА19-33
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Козлова Ивана Игоревича о признании не действующими в части Генерального плана сельского поселения "Большеельнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", утвержденного решением сельского Совета Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 17 ноября 2011 г. N 92, и Правил землепользования и застройки сельского поселения "Большеельнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", утвержденных решением сельского Совета Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 30 марта 2017 г. N 138,
по апелляционным жалобам Козлова Ивана Игоревича и департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 13 июня 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Козлова И.И. по доверенности Михайловой Е.О., поддержавшей доводы апелляционной жалобы административного истца, возражения представителя администрации Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области Башенина Е.А., также заявившего о поддержании жалобы департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Козлов И.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана сельского поселения "Большеельнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" (далее - Генеральный план), утвержденного решением сельского Совета Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 17 ноября 2011 г. N 92 (далее - Решение N 92) - в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > , к функциональной зоне "зона сельскохозяйственного использования, земли сельскохозяйственного назначения вне границ населенных пунктов - луга" и распространения на этот участок зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны промышленных объектов; Правил землепользования и застройки сельского поселения "Большеельнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", утвержденных решением сельского Совета Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 30 марта 2017 г. N 138 (далее - Правила землепользования и застройки), - в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне П-5А (территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов/проектная) и распространения на него зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны промышленных объектов.
В обоснование заявленных требований Козлов И.И. указал, что является собственником указанного земельного участка. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".
Решением Нижегородского областного суда от 13 июня 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны не действующими с даты вступления в законную силу судебного акта в части отображения на картах границы зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны промышленных объектов, охватывающей земельный участок с кадастровым номером < ... > ; в удовлетворении остальной части требований отказано.
Козлов И.И. в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении его требований об оспаривании Правил землепользования и застройки относительно установления в отношении принадлежащего ему земельного участка территориальной зоны П-5А. В обоснование указывает, что отнесение принадлежащего ему земельного участка к территориальной зоне П-5А (территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов/проектная) фактически означает резервирование земель в нарушение положений статей 49 и 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Полагает, что градостроительный регламент этой территориальной зоны возможность изменения вида разрешенного использования участка ставит в зависимость от наличия документации по планировке территории, что противоречит требованиям частей 3 и 4 статьи 37, части 3 статьи 41 ГрК РФ, пункту 2 статьи 7 ЗК РФ. Обращает внимание, что его требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к территориальной зоне П-5А производны от требования об оспаривании границ санитарно-защитной зоны, в связи с чем подлежат удовлетворению, поскольку причиной отнесения участка к указанной территориальной зоне являлось установление санитарно-защитной зоны.
В апелляционной жалобе департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области просит отменить решение суда в части признания недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывает на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. В частности, не соглашается с выводом суда об отсутствии правовых оснований для отображения на картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки санитарно-защитной зоны промышленных объектов. Отображение зон с особыми условиями использования территорий, а также территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на картах в составе по обоснованию генерального плана предусмотрено пунктами 7 и 8 части 8 статьи 23 ГрК РФ. Департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в жалобе также ссылается на неприменение судом в рассматриваемом споре части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ). Обращает внимание, что законодательством, действовавшим в период принятия оспариваемых нормативных правовых актов и внесения в них изменений, не было установлено требований, что отображение в документах территориального планирования и градостроительного зонирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
От администрации Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области поступил отзыв на апелляционную жалобу департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, поддерживающий изложенную в ней позицию.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Решения N 92, утверждение генерального плана относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
Частью 12 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 82, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 12 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.
Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (далее - Закон N 197-З) к полномочиям Правительства Нижегородской области отнесены полномочия органов местного самоуправления сельских поселений Нижегородской области по утверждению генеральных планов сельских поселений, утверждению изменений в генеральные планы сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 2.1, статьей 4 Закона N 197-З (в редакции, действующей с 1 января 2018 г.), пунктом 3.6.2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 г. N 248, полномочия органов местного самоуправления Кстовского муниципального района Нижегородской области и сельских поселений, входящих в состав этого муниципального района, по утверждению правил землепользования и застройки, утверждению изменений в правила землепользования и застройки, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний, переданы департаменту градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области.
Приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 г. N 07-01-06/16 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения "Большеельнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области от 30 марта 2017 г. N 138" в Правила землепользования и застройки внесены изменения, создающие новую редакцию этого документа градостроительного зонирования сельского поселения.
Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а также вносящие в них изменения нормативные правовые акты приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, и официально опубликованы в установленном порядке.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
Из имеющихся материалов дела следует, что в районе расположения земельного участка административного истца находятся типография и производственные объекты ООО "ЮЛ", ООО СПК "Ждановский", относящиеся к V классу опасности. Для объектов данного класса опасности ориентировочный размер санитарно-защитной зоны составляет 50 м (пункт 7.1.2 СанПиН).
Вместе с тем при размещении объектов малого бизнеса, относящихся к V классу опасности, необходимо обоснование размещения таких объектов с ориентировочными расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные излучения). При подтверждении расчетами на границе жилой застройки соблюдения установленных гигиенических нормативов загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и уровней физического воздействия на атмосферный воздух населенных мест проект обоснования санитарно-защитной зоны не разрабатывается, натурные исследования и измерения атмосферного воздуха не проводятся. Для действующих объектов малого бизнеса V класса опасности в качестве обоснования их размещения используются данные исследований атмосферного воздуха и измерений физических воздействий на атмосферный воздух, полученные в рамках проведения надзорных мероприятий (пункт 3.17 СанПиН).
Согласно пункту 4.3 СанПиН для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, а также результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.).
Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила установления санитарно-защитных зон).
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции правообладатели типографии и производственных объектов ООО "ЮЛ", ООО СПК "Ждановский" с заявлением о выдаче предварительного заключения об установлении или изменении санитарно-защитных зон не обращались. Постановление об утверждении санитарно-защитной зоны указанных объектов Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации или его заместителем не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.
При указанных обстоятельствах правильным является вывод суда о том, что отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны промышленных объектов, охватывающей земельный участок истца и не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.
Вопреки доводам жалобы, отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в генеральном плане и правилах землепользования и застройки.
При этом согласно пункту 25 Правил установления санитарно-защитных зон санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.
Части 13 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, ссылкой на которую департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области обосновывает свою жалобу, выводы суда первой инстанции не противоречат, поскольку отображение в документах территориального планирования и градостроительного зонирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Положения части 13 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, согласно которым с 1 января 2020 г. определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют, применяются к санитарно-защитным зонам, определенным в установленном законодательством порядке, и не исключают возможности признавать не действующими муниципальные правовые акты, принимаемые по вопросам градостроительной деятельности, в случае отображения на картографическом материале границ этих зон, установленных с нарушением законодательства в сфере санитарного благополучия населения.
Отказывая в удовлетворении требований административного истца об оспаривании Генерального плана в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > к функциональной зоне "зона сельскохозяйственного использования, земли сельскохозяйственного назначения вне границ населенных пунктов - луга", суд первой инстанции правильно исходил из того, что генеральный план сельского поселения является документом перспективного развития сельского поселения, в связи с чем, определение назначения территории может не соответствовать ее фактическому использованию. Судебный акт в указанной части сторонами не обжалуется.
В то же время Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда об отсутствии оснований для признания не действующими Правил землепользования и застройки в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне П-5А (территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов/проектная).
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Согласно пунктам 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для функциональной зоны согласно генеральному плану.
Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
В данном случае судом установлено, что согласно Генеральному плану земельный участок административного истца располагается в функциональной зоне сельскохозяйственного использования, которой градостроительный регламент территориальной зоны П-5А как территории, резервируемой под размещение производственных зон с временным сохранением существующего использования территорий для сельскохозяйственного или рекреационного назначения, не соответствует.
Таким образом, выводы суда первой инстанции в части оспаривания административным истцом установления территориальной зоны основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в соответствующей части и принятия нового решения об удовлетворении соответствующих требований.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Нижегородского областного суда от 13 июня 2019 г. в части отказа в удовлетворении требований Козлова Ивана Игоревича об оспаривании Правил землепользования и застройки сельского поселения "Большеельнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", утвержденных решением сельского Совета Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 30 марта 2017 г. N 138, отменить.
Принять по делу в этой части новое решение, которым признать не действующими с даты принятия настоящего определения Правила землепользования и застройки сельского поселения "Большеельнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Большеельнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 30 марта 2017 г. N 138, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: < ... > , к территориальной зоне П-5А (территория санитарно-защитных зон и санитарных разрывов/проектная).
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области - без удовлетворения.