ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 февраля 2019 г. N 88-АПГ18-11
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Томской области о признании не действующим в части генерального плана муниципального образования "Богашевское сельское поселение", утвержденного решением Совета Богашевского сельского поселения от 26 декабря 2013 г. N 66,
по апелляционной жалобе Администрации Богашевского сельского поселения на решение Томского областного суда от 8 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Администрации Богашевского сельского поселения Дорошенко М.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета Богашевского сельского поселения от 26 декабря 2013 г. N 66 (далее также - Решение N 66) утвержден генеральный план муниципального образования "Богашевское сельское поселение" (далее также - Генеральный план).
Заместитель прокурора Томской области обратился в Томский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана в части включения в границы д. Некрасово Богашевского сельского поселения Томского района Томской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в выделах 21 - 49, 51 - 68, 71, 74, 75, 78 - 91, 93 - 102, 109 - 112, 118, 123 квартала 25 урочища "Вершининское" Богашевского участкового лесничества Томского лесничества Томской области, в выделах 1, 2, 4, 6, 11 квартала 46 урочища "Богашевское" Богашевского участкового лесничества Томского лесничества Томской области.
В обоснование заявленных требований заместитель прокурора указал, что Решением N 66 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанного населенного пункта, входящего в состав муниципального образования "Богашевское сельское поселение", с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований". Оспариваемым актом, в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Решением Томского областного суда от 8 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления решения в законную силу.
В апелляционной жалобе Администрация Богашевского сельского поселения просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении предъявленных требований. Полагает, что оспариваемое Решение N 66 не является нормативным правовым актом, при этом заместителем прокурора не доказан факт нарушения оспариваемым документом прав неопределенного круга лиц. Обращает внимание, что Минрегионом России после получения уведомления о размещении проекта генерального плана в информационной системе сводное заключение о несогласии с этим проектом не составлялось, в связи с чем ввиду непоступления заключения проект считается согласованным. В жалобе также указывается на неподтвержденность факта наложения спорных участков на границы населенного пункта. Ссылаясь на внесенные Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ изменения в статью 14 Закона N 172-ФЗ, Администрация Богашевского сельского поселения обращает внимание на приоритет сведений Единого государственного реестра недвижимости перед сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Законом Томской области от 12 ноября 2004 г. N 241-ОЗ "О наделении статусом муниципального района, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований на территории Томского района" в границах муниципального района образовано, в том числе муниципальное образование "Богашевское сельское поселение", наделенное статусом сельского поселения.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 66 принято уполномоченным органом в установленной форме, опубликовано в установленном порядке, и по этим основаниям не оспаривается.
Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы входящих в состав муниципального образования населенных пунктов, в том числе д. Некрасово.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ).
Из пункта 3 статьи 8 ЗК РФ следует, что нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
В соответствии с положениями части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Как усматривается из материалов дела, земельный участок из категории земель лесного фонда, общей площадью 938 385 000 кв. м, расположенный в Томской области, Томском районе, Томском лесничестве, в состав которого (участка) входят названные административным истцом лесные участки, находится в федеральной собственности (запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 28 ноября 2008 г.).
В ходе мероприятий, осуществленных Департаментом лесного хозяйства Томской области, Управлением Росреестра по Томской области, ФГБУ "Рослесинфорг", установлено частичное наложение границ населенного пункта д. Некрасово и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Томского лесничества, общая площадь которых составила 319,2 га.
В соответствии с абзацем третьим пункта 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Из статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" следует, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Таким образом, в силу прямого указания закона лесные участки из земель лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
В период подготовки Генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69.
Пунктом 2.1 указанного Порядка согласования предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ, в свою очередь, Минрегион России обладало организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.
Из Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее - Рослесхоз), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта Генерального плана), следует, что Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1).
Рослесхоз осуществляет: рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий (подпункт 5.4.2); рассмотрение проектов генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (подпункт 5.4.3).
В соответствии с частью 7 статьи 9 ГрК РФ органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования не менее чем за три месяца до их утверждения.
В части 8 данной статьи установлено, что органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 ГрК РФ об обеспечении доступа к проектам территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.
Из сообщения главы Богашевского сельского поселения следует, что проект генерального плана муниципального образования направлялся в Рослесхоз для согласования. Письмом от 24 июля 2013 г. Рослесхоз уведомил, что в границы д. Белоусово включены участки лесного фонда, относящиеся к защитным лесам. Данные нарушения муниципальным образованием устранены; Решением N 66 принят Генеральный план поселения с учетом поступивших замечаний. Ответ Рослесхоза не содержал информации о том, что земли, имеющие местоположение: Томское лесничество, Богашевское участковое лесничество, урочище "Вершининское", квартал 25, относятся к землям лесного фонда.
Согласно письму Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации проект генерального плана муниципального образования поступил на рассмотрение в Рослесхоз из Минрегиона России 12 июля 2013 г. Данный проект был рассмотрен, замечания направлены в Минрегион России и в Министерство природных ресурсов Российской Федерации письмом от 24 июля 2013. При рассмотрении проекта генерального плана муниципального образования Рослесхоз руководствовался материалами, размещенными в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также - ФГИС ТП), в которых информация об увеличении площади земель населенного пункта д. Некрасово за счет земель лесного фонда отсутствовала.
Изложенное согласуется с письмом Рослесхоза от 24 июля 2013 г. N ЮГ-11-32/7282 и материалами по обоснованию Генерального плана, которые не содержали сведений о земельных участках, подлежащих включению в границы населенного пункта д. Некрасово.
Решением Совета Богашевского сельского поселения от 24 октября 2013 г. представленный проект генерального плана, размещенный 6 июня 2013 г. во ФГИС ТП, и уведомление о необходимости согласования которого были направлены в уполномоченные государственные органы, был отклонен.
После доработки проекта генерального плана последний в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования не размещался, уведомление о необходимости его согласования уполномоченным органам не направлялось.
Доказательств, свидетельствующих об обратном, лицами, участвующими в деле, не представлено.
При таких данных, судом достоверно установлено, что проект генерального плана муниципального образования "Богашевское сельское поселение" в части включения в границы населенного пункта д. Некрасово земель лесного фонда не согласовывался в данной части ни с Минрегионом России, ни с Рослесхозом, поскольку обоснование Генерального плана в текстовой форме информации о включении в границы населенного пункта участков лесного фонда не содержало.
Как правильно указал суд первой инстанции, при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана поселения утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти, в отсутствие у последнего сведений о включении в границы д. Некрасово Богашевского сельского поселения земель лесного фонда (части 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ), не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана сельского поселения.
Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.
С учетом изложенных обстоятельств суд, установив, что при подготовке проекта Генерального плана названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное наложение границ земель населенного пункта и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы об отсутствии доказательств включения в границы населенного пункта спорных лесных участков опровергаются материалами дела.
В силу части 2 статьи 69 ЛК РФ (в редакции, применяемой к спорным отношениям) местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.
Согласно действующим на момент рассмотрения данного административного дела положениям статьи 7 ЛК РФ, части 3 статьи 70.1 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и данного кодекса; местоположение, границы и площадь лесных участков определяются с учетом границ и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, частей лесотаксационных выделов.
Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.
Выводы суда о частичном наложении границ земель населенного пункта муниципального образования на земли лесного фонда сделаны на основании оценки и анализа предоставленных сторонами в материалы дела документов, в том числе заключений ФГБУ "Рослесинфорг", плана лесонасаждений и таксационного описания урочища "Вершининское" Богашевского участкового лесничества Томского лесничества Томской области (лесоустройство 2013 г.).
Указанным доказательствам по данному административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ, вносящего изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе в Закон N 172-ФЗ, правильность выводов суда первой инстанции не опровергают и не дают оснований для исключения спорных участков из категории земель лесного фонда.
Доводы апелляционной жалобы о том, что Решение N 66 не является нормативным правовым актом, при этом не доказан факт нарушения оспариваемым документом прав неопределенного круга лиц, подлежат отклонению, поскольку указанное решение, утвердившее генеральный план муниципального образования "Богашевское сельское поселение", являющийся документом долгосрочного территориального планирования, вводит установление правового режима для соответствующей территории, обязательный для неопределенного круга лиц.
Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О. При этом вопросы фактического землепользования не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта - генерального плана муниципального образования.
Таким образом, установив, что при подготовке проекта Генерального плана нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенного пункта, входящего в состав указанного муниципального образования, на участки лесного фонда, суд первой инстанции на основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Генерального плана, утвержденного Решением N 66, не действующим в оспариваемой части.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Томского областного суда от 8 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Богашевского сельского поселения - без удовлетворения.