ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 октября 2019 г. N 45-АПА19-29
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Мальцевой Марины Васильевны и Еловиковой Яны Владимировны о признании недействующими отдельных положений решения Думы Верхнесалдинского городского округа от 6 декабря 2017 года N 30 "Об отраслевом органе администрации Верхнесалдинского городского округа - Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа" и Положения об Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа, утвержденного названным муниципальным правовым актом, по апелляционным жалобам Мальцевой М.В. и Еловиковой Я.В. на решение Свердловского областного суда от 21 ноября 2018 года и дополнительное решение Свердловского областного суда от 2 июля 2019 года, которыми в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
решением Думы Верхнесалдинского городского округа седьмого созыва от 6 декабря 2017 года N 30 (далее - Решение Думы N 30) Управление культуры Верхнесалдинского городского округа (далее - Управление культуры) наделено полномочиями отраслевого органа администрации Верхнесалдинского городского округа с правами юридического лица (пункт 1).
Пунктом 2 решения Думы N 30 утверждено Положение об Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа (далее - Положение).
Управлению культуры поручено в сроки, установленные действующим законодательством, осуществить государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы (пункт 3).
Пунктом 1 и 10 Положения определено, что Управление культуры является уполномоченным отраслевым органом администрации Верхнесалдинского городского округа (далее - Администрация) по решению вопросов местного значения в области культуры и дополнительного образования, от имени Администрации осуществляет функции и полномочия учредителя, в отношении подведомственных учреждений и организаций, перечень которых приведен в приложении к Положению.
Основной целью деятельности Управления культуры является реализация функций и полномочий администрации в сфере культуры и дополнительного образования детей, для реализации которой осуществляет деятельность в соответствии с основными задачами, обозначенными в подпунктах 1 - 11 пункта 12 Положения, включая обеспечение эффективной работы подведомственных учреждений (подпункт 7), создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг подведомственными учреждениями культуры и организациями дополнительного образования (подпункт 8), развитие сети муниципальных учреждений культуры и дополнительного образования детей на территории городского округа (подпункт 9).
Функции, выполняемые Управлением культуры для достижения установленных задач, закреплены в пункте 14 Положения, в том числе:
- утверждает уставы (положения) подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования изменения (дополнения) в уставы (положения), новые редакции уставов (положений), осуществляет иные функции и полномочия учредителя подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования, муниципальных учреждений, созданных для обеспечения деятельности муниципальных учреждений культуры и образовательных организаций;
- определяет цели, условия и порядок деятельности подведомственных муниципальных учреждений культуры, организаций дополнительного образования, координирует и обеспечивает управление ими;
- утверждает муниципальные задания на оказание подведомственными учреждениями культуры и организациями дополнительного образования муниципальных услуг (выполнение работ) физическим и юридическим лицам;
- определяет порядок составления и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования, утверждает планы финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования;
- согласовывает штатные расписания подведомственных учреждений и организаций;
- выполняет функции работодателя в отношении руководителей подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования, муниципальных учреждений, созданных для обеспечения деятельности муниципальных учреждений культуры и образовательных организаций, заключает, изменяет и расторгает с ними трудовые договоры, применяет меры поощрения или дисциплинарного взыскания, устанавливает критерии оценки эффективности деятельности руководителей подведомственных учреждений культуры и организаций дополнительного образования, муниципальных учреждений, созданных для обеспечения деятельности муниципальных учреждений культуры и образовательных организаций, в соответствии с действующим трудовым законодательством;
- обеспечивает эффективное использование закрепленного за подведомственными учреждениями культуры, организациями дополнительного образования, муниципальными учреждениями, созданными для обеспечения деятельности муниципальных учреждений культуры и образовательных организаций, муниципального имущества;
- в соответствии с Положением о порядке передачи в аренду и безвозмездное пользование имущества, находящегося в муниципальной собственности Верхнесалдинского городского округа согласовывает сдачу в аренду недвижимого имущества и особо ценного имущества подведомственных учреждений; принимает решения об одобрении крупных сделок подведомственных бюджетных учреждений культуры (подпункты 11, 18 и 19).
Полномочия начальника Управления культуры определяются в соответствии с полномочиями названного отраслевого органа и заключаются в организации и руководстве его деятельностью, а также начальник Управления культуры:
- осуществляет прием на работу и увольнение работников Управления, заключает с ними трудовые договоры, применяет к ним меры поощрения и дисциплинарного взыскания, утверждает должностные инструкции работников Управления;
- назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке руководителей подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования, муниципальных учреждений, созданных для обеспечения деятельности муниципальных учреждений культуры и образовательных организаций, утверждает их должностные инструкции, заключает с ними трудовые договоры, поощряет их и налагает на них дисциплинарные взыскания; наделяет правом подписи и электронной цифровой подписи расчетных и кассовых документов работников Управления (подпункты 2 и 4 пункта 18 Положения).
Мальцева М.В. и Еловикова Я.В. обратились в суд с административными исковыми заявлениями (впоследствии объединенными в одно производство) о признании недействующими приведенных норм, ссылаясь в обоснование своих требований на их несоответствие положениям части 1 статьи 2, статьям 17, 34, части 3 статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и Уставу Верхнесалдинского городского округа, принятому Решением Верхнесалдинской районной Думы от 15 июня 2005 года N 28 в редакции Решения Думы Верхнесалдинского городского округа от 27 октября 2006 года N 82 (далее - Устав городского округа).
По мнению административных истцов, с учетом уточненных требований, Положение необходимо признать недействующим полностью со дня его принятия ввиду нарушения их трудовых прав исходя из несоответствия указанных выше его пунктов также требованиям статей 215, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 123.21, пункта 2 статьи 125 ***, статей 9.1, 9.2, пункта 3 статьи 15, статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Определением судьи Свердловского областного суда от 21 ноября 2018 года, вступившим в законную силу 1 февраля 2019 года, производство по административному исковому заявлению Мальцевой М.В. и Еловиковой Я.В. в части требований о признании недействующим пункта 3 Решения Думы N 30 прекращено.
Решением Свердловского областного суда от 21 ноября 2018 года в удовлетворении административных исковых заявлений о признании недействующими пунктов 1 и 2 Решения Думы N 30 отказано.
2 июля 2019 года Свердловским областным судом вынесено дополнительное решение, которым административное исковое заявление Мальцевой М.В. и Еловиковой Я.В. о признании недействующим Положения, а также его пунктов 1, 10, 11, 12, подпунктов 6, 7, 8, 9, 10, 11, 18, 19 пункта 14, подпунктов 2, 4 пункта 18 - оставлено без удовлетворения.
В апелляционных жалобах Мальцевой М.В. и Еловиковой Я.В. ставится вопрос об отмене решения и дополнительного решения как незаконных и необоснованных, постановленных с нарушением норм материального права.
Относительно апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором и административным ответчиком поданы возражения о несостоятельности их доводов.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, что в силу статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, Судебная коллегия приходит к следующему.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Закон N 131-ФЗ.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 названного федерального закона, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ).
На основании части 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления по представлению главы местной администрации утверждает структуру местной администрации, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации могут действовать как юридические лица, если по представлению главы местной администрации представительный орган муниципального образования принял решение об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утвердил положение о нем (часть 3 статьи 41 поименованного закона, пункт 5 статьи 30 Устава городского округа).
В соответствии со статьей 22 Устава городского округа, Дума городского округа является представительным органом муниципального образования, наделена полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа.
Проанализировав приведенные законоположения и нормы Устава городского округа, суд первой инстанции правильно не усмотрел несоответствия пунктов 1 и 2 Решения Думы N 30 имеющим большую силу нормативным правовым актам, сделал обоснованный вывод о принятии оспариваемого муниципального правового акта уполномоченным органом в надлежащей форме, с соблюдением установленных процедур, а также требований о его официальном опубликовании.
Мотивы, по которым суд пришел к такому заключению, подробно и аргументированно изложены в судебном акте, основаны на правильном толковании норм материального права, подлежащих применению по настоящему административному делу.
Исходя из того, что Управление культуры является уполномоченным в области культуры и дополнительного образования отраслевым органом администрации городского округа, то есть исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, наделенного полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренных статьей 6 Устава городского округа, включающих в том числе организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, организацию библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры (подпункты 15, 19 и 20 пункта 1 статьи 6, пункт 1 статьи 30 Устава городского округа), суд первой инстанции правомерно признал несостоятельными доводы административных истцов о том, что Положение должно быть признано недействующим, как наделяющее Управление культуры, не являющееся органом местного самоуправления, собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наделение отраслевого органа администрации конкретными функциями по решению вопросов местного значения от ее имени в целях эффективного осуществления полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, как правильно указал суд первой инстанции, положениям Закона N 131-ФЗ и Устава городского округа не противоречит.
В соответствии со статьей 31 Устава городского округа к полномочиям администрации городского округа относятся осуществление полномочий заказчика на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения, отнесенных к полномочиям администрации городского округа; учреждение от имени муниципального образования муниципальных учреждений, образовательных организаций, учреждений культуры, их реорганизация и ликвидация в соответствии с решениями главы городского округа; осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений, образовательных организаций, учреждений культуры и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, образовательными организациями, учреждениями культуры, а также осуществление закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд (подпункты 37, 43, 44 пункта 1).
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации орган местной администрации обладает собственной правосубъектностью, поскольку может являться главным распорядителем, распорядителем, получателем бюджетных средств (статья 6).
Приведенные нормы в их системном единстве подтверждают правильность выводов суда первой инстанции о необоснованности требований о признании недействующими пунктов 1, 10, подпунктов 7, 8 и 9 пункта 12, подпунктов 6 - 11, подпунктов 18 и 19 пункта 14 Положения, устанавливающих вопреки утверждению административных истцов не собственные полномочия отраслевого органа администрации городского округа, а определяющих его функции по осуществлению управления хозяйственными и организационными процессами на территории муниципального образования исключительно в сфере культуры и дополнительного образования от имени исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
Ввиду изложенного несостоятельны ссылки административных истцов на противоречие Положения статье 123.21, пункту 2 статьи 125, статьям 215, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункту 7 пункта 13 статьи 2, статье 4, пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", определяющих порядок осуществления права владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.
Приведенные федеральные нормы корреспондируют статье 51 Закона N 131-ФЗ, согласно которой правом создавать муниципальные предприятия и учреждения наделены муниципальные образования. При этом функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления; органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (часть 4 приведенной нормы).
В Верхнесалдинском городском округе таким органом местного самоуправления является администрация городского округа, следовательно, на Управление культуры, как ее отраслевой орган, Положением правомерно возложены функции по исполнению в названной сфере полномочий администрации, определенных Уставом городского округа.
Между тем администрация городского округа полномочием назначать на должность и освобождать от должности руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, применять меры поощрения и дисциплинарной ответственности к названным руководителям Уставом городского округа не наделена.
В силу предписаний подпунктов 20 и 21 пункта 10 статьи 28 Устава городского округа перечисленные полномочия исполняет глава городского органа, входящий в структуру органов местного самоуправления названного муниципального образования, к которым отраслевой орган администрации не относится.
Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования (часть 2 статьи 43 Закона N 131-ФЗ).
При таком положении, учитывая отсутствие в Уставе городского округа и Законе N 131-ФЗ норм, предусматривающих передачу полномочий от органа местного самоуправления в лице главы муниципального образования отраслевому органу местной администрации, подпункт 4 пункта 18 в части предоставления начальнику Управления культуры полномочия назначать на должность и освобождать от должности руководителей подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования, муниципальных учреждений, созданных для обеспечения деятельности муниципальных учреждений культуры и образовательных организаций, поощрять их и налагать на них дисциплинарные взыскания, не соответствует приведенным выше нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, судебный акт об отказе в признании приведенной нормы недействующей является незаконным и подлежит отмене.
С учетом того, что в настоящее время Положение не действует, признано утратившим силу с 1 января 2019 года решением Думы Верхнесалдинского городского округа от 27 августа 2018 года N 107, которым Управление культуры как отраслевой орган администрации ликвидировано, то есть подпункт 4 пункта 18 Положения перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административных истцов, Судебная коллегия считает необходимым по настоящему делу производство прекратить в указанной части в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Ввиду изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, пунктом 4 статьи 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Свердловского областного суда от 21 ноября 2018 года с учетом дополнительного решения названного суда от 2 июля 2019 года в части отказа в удовлетворении административных исковых заявлений о признании недействующим подпункта 4 пункта 18 Положения об Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа, утвержденного решением Думы Верхнесалдинского городского округа от 6 декабря 2017 года N 30 "Об отраслевом органе администрации Верхнесалдинского городского округа - Управлении культуры администрации Верхнесалдинского городского округа" в той мере, в которой начальнику Управления культуры предоставлено полномочие назначать на должность и освобождать от должности руководителей подведомственных учреждений культуры, организаций дополнительного образования, муниципальных учреждений, созданных для обеспечения деятельности муниципальных учреждений культуры и образовательных организаций, поощрять их и налагать на них дисциплинарные взыскания, отменить и в этой части производство по делу прекратить.
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы Мальцевой Марины Васильевны и Еловиковой Яны Владимировны - без удовлетворения.