ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 марта 2019 г. N 78-АПА19-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская" о признании не действующим в части Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга"
по апелляционной жалобе административного истца на решение Санкт-Петербургского городского суда от 31 октября 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская" по доверенностям Динера А.В. и Костина С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А., представителей Губернатора Санкт-Петербурга Яркиной В.В. и Долгушевой А.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская" (далее также - Общество) обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим листа 23 приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка, расположенного по ул. Сытнинской, д. 11, к функциональной зоне Р2 (далее также - Генеральный план).
В обоснование требований административный истец указал, что является собственником указанного выше земельного участка с кадастровым номером 78:07:0003034:1332, который по договору купли-продажи от 6 августа 2014 г. приобретен для строительства общественно-делового центра с гостиницей и подземной автостоянкой. На момент заключения договора купли-продажи данный земельный участок располагался в общественно-деловой зоне Д (зона всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны). В соответствии с изменениями, внесенными в Генеральный план Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 г. N 421-82 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", названный земельный участок отнесен к рекреационной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения). Основаниями для изменения функциональной зоны послужило обнаруженное на части указанного земельного участка массовое захоронение первой трети XVIII в.
Общество полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части принят без учета фактически сложившегося землепользования, поскольку на нем не имеется объектов рекреационного назначения, нарушает его права как собственника земельного участка и не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 31 октября 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Общество просит: отменить решение суда, как принятое с нарушением норм материального права и не соответствующее обстоятельствам дела; принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Административный истец полагает, что судом не учтено преюдициальное значение решения Санкт-Петербургского городского суда от 23 мая 2018 г., которым признаны не действующими приложения к Закону Санкт-Петербурга N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" (далее также - Закон Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях общего пользования) в той мере, в которой они устанавливают нахождение зеленых насаждений общего пользования на земельном участке с кадастровым номером 78:07:0003034:1332.
Общество также указывает, что суд не дал оценку тем обстоятельствам, что на момент внесения предложения по изменению функциональной зоны останки с мест массового захоронения были извлечены и переданы Федеральному государственному бюджетному учреждению науки Институт истории материальной культуры Российской академии наук (далее также - ИИМК РАН), а 23 ноября 2017 г. захоронены на Новом Колпинском городском кладбище, что свидетельствует, по мнению истца, об отсутствии оснований для оспариваемого изменения функциональной зоны. Письма ИИМК РАН, подтверждающие указанные обстоятельства, истец просит приобщить к материалам дела.
Относительно приведенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвующим в деле, и Законодательным собранием Санкт-Петербурга представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 ГрК РФ).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (пункт 3 статьи 4 ГрК РФ).
Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ (часть 1 статьи 63 ГрК РФ).
Как указано в части 3 статьи 63 ГрК РФ, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя включают сведения, предусмотренные статьей 23 Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными Кодексом.
В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон о градостроительной деятельности) к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге относится, среди прочего, утверждение Генерального плана Санкт-Петербурга либо изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга или отклонение и направление проекта Генерального плана Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на доработку (пункт 1); установление порядка организации и проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, проекту Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, проекту изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, документации по планировке территории Санкт-Петербурга (пункт 2).
В соответствии со статьей 10 Закона о градостроительной деятельности Генеральный план Санкт-Петербурга утверждается Законом Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации и названным Законом.
С учетом указанных норм суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии оспариваемого нормативного акта уполномоченным органом с соблюдением формы принятия. Оспариваемый акт надлежащим образом доведен до всеобщего сведения.
Как установлено судом и следует из материалов дела, Генеральный план Санкт-Петербурга принят Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга". Приложением 2 к указанному закону Санкт-Петербурга "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" на листе 23 земельный участок с кадастровым номером 78:07:0003034:1332 был отнесен к функциональной зоне Д (Зона всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны).
Распоряжением Правительства Санкт-Петербурга от 19 декабря 2008 г. N 192-рп "О внесении изменений в распоряжения Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2003 N 33-рп и от 22.02.2006 N 16-рп" в перечень адресов зданий и земельных участков, на которых они расположены, предназначенный для подготовки документации для проведения торгов по продаже зданий и земельных участков, на которых они расположены приложения к Плану мероприятий по организации работы исполнительных органов государственной власти, государственного учреждения и государственного унитарного предприятия при подготовке документации для проведения торгов по продаже зданий и земельных участков, на которых они расположены, утвержденный указанным распоряжением (далее - Перечень), включен дом 11 литера А по Сытнинской улице.
На основании договора от 6 августа 2014 г. N 89/81/11080-АЗВ купли-продажи земельного участка с расположенными на нем нежилыми зданиями, заключенного с Обществом с участием Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга в лице открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга", Общество приобрело в собственность в том числе земельный участок, расположенный по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Сытнинская, д. 11, литера А, площадью 6 013 кв. м, кадастровый номер 78:07:0003034:1332, для размещения гостиниц.
Данный земельный участок был образован путем объединения земельного участка с кадастровым номером 78:07:0003034:11 и земельного участка с кадастровым номером 78:07:0003034:12 и поставлен на кадастровый учет 20 марта 2014 г.
Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 г. N 421-82 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее также - Закон Санкт-Петербурга N 421-82) в приложении 2 лист 23 "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" земельный участок с кадастровым номером 78:07:0003034:1332 отнесен к функциональной зоне Р2 (Зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Судебная коллегия полагает, что приведенное правовое регулирование не в полной мере соответствует названным принципам.
Вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, регулируются Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях).
В статье 2 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях указаны виды территорий зеленых насаждений, к числу которых отнесены: территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц; территории зеленых насаждений ограниченного пользования - расположенные в различных территориальных зонах земельные участки (части земельных участков), находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, занятые зелеными насаждениями, доступ на которые ограничен или может быть ограничен их правообладателями.
Согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
В соответствии со статьей 15 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга.
Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях общего пользования территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать: земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям зеленых насаждений общего пользования, территориям зеленых насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.
В данном случае на дату внесения изменений в Генеральный план Законом Санкт-Петербурга от 13 июля 2015 г. N 421-82 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", земельный участок с кадастровым номером 78:07:0003034:1332, включенный в границы функциональной зоны Р2, находился в частной собственности.
Таким образом, при изменении функционального назначения территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером 78:07:0003034:1332, допущено нарушение градостроительного законодательства и установленных региональным законодателем критериев отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего и ограниченного пользования.
Также следует отметить, что в Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 г. N 244, указано, что границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.
В данном случае, как следует из протокола заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 10 июня 2015 г. была принята поправка об отнесении в приложении 1 лист 23 "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" к функциональной зоне Р2 (Зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения) части земельного участка с кадастровым номером 78:07:0003034:1332.
Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о надлежащем обосновании необходимости изменения функциональной зоны, изложенном на заседании Постоянной комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 23 апреля 2015 г. Как следует из текста протокола, таким обоснованием послужила ссылка на Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее также - Закон о погребении и похоронном деле).
Статьей 4 Закона о погребении и похоронном деле местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.
Решение о создании других мест погребения (за исключением создания Федерального военного мемориального кладбища) принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются. Места погребения могут быть по историческому и культурному значению - историко-мемориальные (статья 15 Закона о погребении и похоронном деле).
Между тем решение о создании места погребения на земельном участке принято не было. Обнаруженные на нем антропологические останки в соответствии с пунктом 10 статьи 45.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Положением о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчетной документации, утвержденных постановлением Бюро Отделения историко-филологических наук РАН от 27 ноября 2013 г. N 85, были изъяты и переданы ИИМК РАН по акту от 24 ноября 2014 г., а затем погребены на Новом Колпинском городском кладбище на основании письма Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 26 декабря 2016 г.
При указанных обстоятельствах решение суда об отказе в удовлетворении заявленных требований основано на неправильном применении норм материального права, что является основанием для отмены судебного акта и вынесения нового решения о признании листа 23 приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в оспариваемой части не действующим.
С учетом положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспариваемая норма подлежит признанию не действующей со дня вступления в силу настоящего апелляционного определения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 174, 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Санкт-Петербургского городского суда от 31 октября 2018 г. отменить.
Признать не действующим со дня вступления в силу настоящего апелляционного определения лист 23 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 78:07:0003034:1332, площадью 6 013 кв. м, расположенного по ул. Сытнинской, д. 11, литера А к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).