ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 августа 2019 г. N 58-АПА19-11
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Виноградовой Е.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к Правительству Хабаровского края о признании недействующими, со дня вступления решения суда по настоящему делу в законную силу, пункта 3.1 раздела 3 Порядка расчета возмещения убытков организациям от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению (далее - Порядок N 1) и подпункта 2.4.3 пункта 2.4, подпункта 2.5.3 пункта 2.5 раздела 2 Порядка расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению (далее - Порядок N 2), утвержденных постановлением Правительства Хабаровского края от 1 февраля 2008 года N 35-пр, по апелляционному представлению прокурора Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 19 апреля 2019 года, которым отказано в удовлетворении заявленных требований.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Хабаровского края от 1 февраля 2008 года N 35-пр "О возмещении убытков организациям от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, и предоставлении местным бюджетам субвенций из краевого бюджета для возмещения организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению", опубликованным в "Собрании законодательства Хабаровского края", 12 июня 2009 года, N 5 (82), утверждены Порядок N 1, разработанный в соответствии с Законом Хабаровского края от 24 ноября 2004 года N 222 "О возмещении организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению" (далее - краевой Закон N 222), и Порядок N 2 во исполнение поименованного закона и закона Хабаровского края от 31 октября 2007 года N 150 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по возмещению организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению" (далее - краевой Закон N 150).
Пункт 3.1 Порядка N 1 содержит формулу расчета фактической суммы возмещения убытков в текущем году: Ufi = Ufit + Ufigvs, в которой:
Ufi - общая фактическая сумма возмещения убытков по i-ой организации;
Ufit - фактическая сумма возмещения убытков i-ой организации от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению для отопления;
Ufigvs - фактическая сумма возмещения убытков i-ой организации от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению для горячего водоснабжения.
Условия расходования субвенций администрациями муниципальных образований установлены пунктом 2.4 Порядка N 2, подпунктом 2.4.3 которого таковым является ведение раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 2.5.3 пункта 2.5 результаты актов сверки, составленные по итогам отчетного финансового года и по результатам рассмотрения расчетов, отчетов и (или) документов министерством между министерством и администрацией муниципального образования, учитываются министерством жилищно-коммунального хозяйства края при перечислении субвенций местным бюджетам.
Прокурор Хабаровского края, считая, что приведенные региональные предписания не отвечают требованиям ясности, соответствия имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
По мнению административного истца, подпункт 2.5.3 пункта 2.5 Порядка N 2 не соответствует также требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающего правило, согласно которому субвенции, в случае, если они не использованы, подлежат возврату в соответствующий бюджет, а в случае их использования не по целевому назначению должны быть взысканы с получателя субвенций, следовательно, акты сверок по итогам финансового года не могут быть учтены при перечислении субвенций органам местного самоуправления в текущем финансовом году.
Вместе с тем, при проведении проверки соблюдения требований бюджетного законодательства прокурором установлены факты предоставления муниципальному району субвенции за 2016 год, сальдо которой составило 37 328 009,10 руб., учтенное при предоставлении субвенции в 2017 году в виде уменьшения на эту сумму размера субвенции, предоставленной муниципальному образованию.
Решением Хабаровского краевого суда от 19 апреля 2019 года отказано в удовлетворении административного иска, в резолютивной части указано, что истолкование органами государственной власти Хабаровского края на практике положения подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка N 2 как освобождающего органы местного самоуправления от обязанности возвратить по окончании финансового года неиспользованные субвенции в доход бюджета, а органы государственной власти от взыскания с органов местного самоуправления средств субвенций, имеющих целевое назначение, неиспользованных на 31 декабря финансового года и невозвращенных в доход бюджета края, не соответствует истолкованию оспариваемой нормы, выявленному судом, с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов.
В апелляционном представлении прокурор Хабаровского края ставит вопрос об отмене решения Хабаровского краевого суда, как незаконного ввиду неправильного применения норм материального права.
Правительством Хабаровского края поданы возражения на апелляционное представление о несостоятельности его доводов.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.
На основании статьи 213 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений на них, не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Суд первой инстанции, проанализировав статью 36 Устава Хабаровского края, принятого постановлением Хабаровской краевой Думы от 30 ноября 1995 года N 150, положения Закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 года N 349 "О Правительстве Хабаровского края", Закона Хабаровского края от 30 июля 2002 года N 48 "О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края", краевого Закона N 222 и краевого Закона N 150 пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Хабаровского края в пределах его полномочий, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.
Является верным заключение суда о соответствии пункта 3.1 Порядка N 1 и подпункта 2.4.3 пункта 2.4, подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка N 2 региональному и федеральному законодательству, регулирующими отношения в сфере теплоснабжения, что содержащееся в них правовое регулирование является ясным и однозначным, поскольку названные нормы применяются в системном единстве с краевыми Законами N 150 и N 222.
Краевым Законом N 222 установлено, что возмещение организациям коммунального комплекса убытков, связанных с применением ими регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, является расходным обязательством Хабаровского края (часть 1 статьи 3).
С целью оптимизации указанных полномочий, доступности и своевременности получения субсидий на возмещение убытков организациями коммунального комплекса, полномочия переданы органам местного самоуправления в соответствии с краевым Законом N 150.
Исходя из положений статьи 3 краевого Закона N 150, определяющих в том числе обязанности органов местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий по компенсации организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, одной из которых является обязанность органов местного самоуправления производить расчет и компенсировать организациям убытки, связанные с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению (пункт 1 части 2), суд первой инстанции правомерно констатировал, что отсутствие в пункте 3.1 Порядка указания на конкретное лицо (орган), обязанного осуществить расчет фактической суммы возмещения убытков, не свидетельствует о неопределенности правового регулирования.
Обоснованно суд первой инстанции признал несостоятельным утверждение административного истца о несоответствии подпункта 2.4.3 Порядка N 2 требованиям формальной определенности из-за неясности вопроса, кто должен соблюдать требование о ведении раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности.
При этом суд первой инстанции правильно применил подпункт "а" пункта 18 статьи 2, пункт 9 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", согласно которым регулируемым видом деятельности в сфере теплоснабжения является деятельность, при осуществлении которой расчеты за товары, услуги в названной сфере осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим с соответствии с названным Федеральным законом государственному регулированию, одним из принципов которого является обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя.
Правомерно суд первой инстанции, проанализировав положения пунктов 9 - 11 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 N 1075, пункта 4 приказа Федеральной службы по тарифам от 12 апреля 2013 года N 91 "Об утверждении Единой системы классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, а также Системы отчетности, представляемой в федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов), органы местного самоуправления поселений и городских округов", указал, что применение подпункта 2.4.3 пункта 2.4 Порядка N 2 во взаимосвязи с названными выше федеральными нормами безусловно свидетельствует о том, что ведение раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности осуществляют теплоснабжающие организации.
Проверяя доводы административного истца относительно несоответствия федеральному законодательству подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка N 2, суд первой инстанции обоснованно признал их несостоятельными, не усмотрев противоречия требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В силу предписаний пунктов 1, 3 и 5 статьи 242 поименованного кодекса операции по исполнению бюджета завершаются, а бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря; не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источников финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.
Между тем положения названной выше региональной нормы, как правильно сделал вывод суд первой инстанции, иного правового регулирования не устанавливают, возлагая на соответствующее министерство обязанность учитывать результаты актов сверки.
Является верным суждение суда первой инстанции, что выявленные в ходе проверки факты зачета излишне перечисленной муниципальному образованию суммы субвенций за предыдущий год министерством жилищно-коммунального хозяйства края на основании актов сверки, которая была зачтена в счет субвенций, подлежащих перечислению в текущем году, не могут являться основанием для признания подпункта 2.5.3 пункта 2.5 Порядка N 2 недействующим, обоснованно отклонен довод административного истца о неопределенности содержания названной региональной нормы ввиду неясности, каким образом результаты сверки учитываются при перечислении субвенций местным бюджета, поскольку пункт 4.1 Порядка N 2 обязывает министерство жилищно-коммунального хозяйства края итоги актов сверки предоставлять в министерство финансов для использования при формировании бюджета.
Таким образом, принятый по делу судебный акт является законным и обоснованным.
Довод апелляционного представления о неправомерном применении судом первой инстанции при разрешении заявленных требований положений краевого Закона N 150, регулирующего иные отношения, является ошибочным, поскольку названный закон определяет права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий по компенсации организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению. Именно в соответствии с названным законом принят Порядок N 2 (пункт 1.1), следовательно, оба названных нормативных правовых актов взаимосвязаны.
Ссылка в апелляционном представлении на несоответствие пункта 3.1 Порядка N 1 положениям подпункта "в" пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидии юридическим лицам" также несостоятельна и не опровергает правильность позиции суда первой инстанции в силу того, что названное постановление устанавливает общие требования к нормативным правовым актам, регулирующим порядок предоставления субсидий, тогда как Порядок N 1 определяет порядок расчета возмещения убытков организациям, возникших в результате применения регулируемых цен.
Утверждение в апелляционном представлении о том, что нормы Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" не применимы к правоотношениям в сфере расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов), основано на неправильном применении и толковании норм материального права, административный истец не учел, что в соответствии с положением части 1 статьи 1 поименованного Закона предметом его регулирования является установление прав и обязанностей теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, которым оспариваемыми региональными правовыми актами предусмотрено возмещение убытков.
Иные доводы апелляционного представления аналогичны позиции прокурора Хабаровского края в суде первой инстанции, проверялись судом и получили верную правовую оценку в обжалуемом решении.
При разрешении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.
С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 19 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Хабаровского края - без удовлетворения.