ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 марта 2022 г. N АПЛ22-84
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,
при секретаре К.К.,
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Тополевское" Хабаровского муниципального района Хабаровского края о признании частично недействующими пунктов 77 и 78 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 99/пр,
по апелляционной жалобе муниципального унитарного предприятия "Тополевское" Хабаровского муниципального района Хабаровского края на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2022 г. по делу N АКПИ21-926, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 17 марта 2014 г. N 99/пр (далее - Приказ) утверждена Методика осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее - Методика).
Нормативный правовой акт 12 сентября 2014 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), 21 ноября 2014 г. опубликован в "Российской газете", N 266.
Методика, как следует из ее пункта 2, является методологическим документом, в соответствии с которым осуществляется определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета (в том числе расчетным путем).
В пункте 77 Методики предусмотрено, что распределение потерь тепловой энергии, теплоносителя, а также количества передаваемых тепловой энергии, теплоносителя между частями тепловой сети при отсутствии приборов учета на границах смежных частей тепловых сетей производится расчетным путем. Расчет осуществляется на основе составления баланса передаваемой тепловой энергии для сечения (сечений) на границе (границах) балансовой принадлежности участков тепловой сети по формуле 8.10, включающей указания на индексы I и II, означающие индексы организаций-собственников и (или) иных законных владельцев смежных участков тепловой сети, имеющиеся над рядом обозначений, выражающих количество тепловой энергии.
Пункт 78 Методики содержит формулу, по которой рассчитывается общее значение сверхнормативных потерь тепловой энергии, в которой также учитываются индексы I и II, означающие индексы организаций-собственников и (или) иных законных владельцев смежных участков тепловой сети. Распределение сверхнормативных потерь тепловой энергии между смежными частями тепловой сети производится в количествах, пропорциональных значениям утвержденных в установленном порядке нормативов технологических потерь.
Муниципальное унитарное предприятие "Тополевское" Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее также - МУП "Тополевское") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия пунктов 77, 78 Методики в части неуказания оснований отнесения к владельцам тепловой сети теплосетевых организаций вне зависимости от способа и права получения тепловых сетей. Ссылается на то, что оспариваемые положения Методики противоречат части 1 статьи 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), предусматривающей, что передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по соответствующим договорам их аренды или по концессионным соглашениям, в связи с чем формулы 8.10 и 8.11 Методики, по мнению административного истца, не учитывают законодательство о теплоснабжении по наделению организаций, эксплуатирующих тепловую сеть, правом технического (оперативного) обслуживания или владения в зависимости от способа передачи (закрепления) тепловой сети. Считает, что оспариваемые положения являются неопределенными в части установления владельца тепловой сети, что приводит к неоднозначному их применению; пункты 77, 78 Методики нарушают право МУП "Тополевское" в сфере предпринимательской деятельности и возлагают на теплосетевые организации, эксплуатирующие сети на основании приказа администрации района о закреплении коммунального имущества на праве хозяйственного ведения (а не аренды либо концессионного соглашения), дополнительные финансовые обязательства по оплате сверхнормативных потерь тепловой энергии как к владельцу обслуживаемой тепловой сети.
Минстрой России и Минюст России возражали против удовлетворения административного иска, указав, что Методика утверждена уполномоченным государственным органом в пределах компетенции с соблюдением требований закона к ее принятию. Оспариваемые положения Методики соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.
В апелляционной жалобе МУП "Тополевское" (ошибочно ссылаясь на нормы гражданского процессуального законодательства, в то время как данное административное дело рассматривается и разрешается по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) просит отменить решение суда первой инстанции, как незаконное и необоснованное, вынесенное при несоответствии выводов суда, изложенных в решении, действительным обстоятельствам дела, а также с нарушением и неправильным применением норм материального права, принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Ссылается на то, что не все доводы административного искового заявления получили оценку в обжалуемом решении, и это повлекло вынесение необоснованного решения; правоотношения по теплоснабжению подлежат регулированию исключительно Законом о теплоснабжении и на них не могут распространяться положения Гражданского кодекса Российской Федерации как нормы общего характера.
Минстрой России в письменном отзыве на апелляционную жалобу не согласился с доводами апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела.
Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу полагал необходимым отказать в удовлетворении административных исковых требований, как не основанных на законе, просил рассмотреть данное административное дело в апелляционном порядке без участия своего представителя.
В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации административный истец, представитель заинтересованного лица Минюста России не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, их явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в их отсутствие не имеется.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.
Закон о теплоснабжении устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций (часть 1 статьи 1).
Государственная политика в сфере теплоснабжения направлена на обеспечение соблюдения общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения, установленных статьей 3 поименованного федерального закона, к числу которых относятся: обеспечение энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учетом требований, установленных федеральными законами; обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения.
Согласно части 7 статьи 19 названного закона коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее также - коммерческий учет), которые утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом требований технических регламентов и должны содержать, в частности, порядок распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя между тепловыми сетями теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций при отсутствии приборов учета на границах смежных тепловых сетей.
Реализуя предоставленные законом полномочия, 18 ноября 2013 г. Правительство Российской Федерации издало постановление N 1034, которым утвердило Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее - Правила N 1034).
Пунктом 3 данного постановления Правительство Российской Федерации поручило Минстрою России утвердить в 2-недельный срок методику осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.
Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, подпункт 5.2 пункта 5 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).
Во исполнение пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1034 Минстрой России Приказом утвердил Методику.
Установив, что процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Методику, была соблюдена и не оспаривается административным истцом, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.
Данные обстоятельства ранее были установлены и подтверждены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2021 г. по делу N АКПИ21-589, от 1 октября 2020 г. по делу N АКПИ20-395.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Это требование закона выполнено судом первой инстанции.
Приведя в решении подробный правовой анализ законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что содержание пунктов 77 и 78 Методики в оспариваемой части соответствует требованиям действующего законодательства.
Закон о теплоснабжении под коммерческим учетом понимает установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определенный период, с помощью приборов учета тепловой энергии, теплоносителя (далее - приборы учета) или расчетным путем в целях использования сторонами при расчетах в соответствии с договорами (пункт 13 статьи 2).
Количество тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии, а также передаваемых по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, подлежит коммерческому учету; коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется путем их измерения приборами учета, которые устанавливаются в точке учета, расположенной на границе балансовой принадлежности, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета (части 1, 2 статьи 19 Закона о теплоснабжении).
Обязанность по компенсации потерь в тепловых сетях законом возложена на теплосетевые организации, в том числе и посредством приобретения тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя у теплоснабжающих организаций и ее оплате по регулируемым ценам. Собственники или иные законные владельцы тепловых сетей вправе компенсировать свои затраты на услуги по передаче тепловой энергии (в том числе и на оплату нормативных потерь) за счет потребителей тепловой энергии после установления тарифа на услуги по передаче тепловой энергии по таким тепловым сетям (часть 5 статьи 13, часть 11 статьи 15, статья 17 Закона о теплоснабжении).
Договор поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя между единой теплоснабжающей организацией (поставщиком) и теплосетевыми организациями (покупателями) в целях компенсации потерь заключается в порядке и на условиях, которые предусмотрены Правилами организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N 808. По договору поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя для компенсации потерь единая теплоснабжающая организация (поставщик) определяет объем потерь тепловой энергии и теплоносителя в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти (пункт 54 названных правил).
Коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя расчетным путем допускается в случаях: отсутствия в точках учета приборов учета; неисправности приборов учета; нарушения установленных договором теплоснабжения сроков представления показаний приборов учета, являющихся собственностью потребителя (часть 3 статьи 19 Закона о теплоснабжении, пункт 31 Правил N 1034).
Распределение потерь тепловой энергии, теплоносителя, а также количества тепловой энергии, теплоносителя, передаваемых между тепловыми сетями теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций при отсутствии приборов учета на границах смежных частей тепловых сетей, как это следует из пункта 128 Правил N 1034, производится расчетным путем следующим образом:
а) в отношении тепловой энергии, переданной (принятой) на границе балансовой принадлежности смежных тепловых сетей, расчет основывается на балансе количества тепловой энергии, отпущенной в тепловую сеть и потребленной теплопотребляющими установками потребителей (по всем организациям-собственникам и (или) иным законным владельцам смежных тепловых сетей) для всех сечений трубопроводов на границе (границах) балансовой принадлежности смежных участков тепловой сети, с учетом потерь тепловой энергии, связанных с аварийными утечками и технологическими потерями (опрессовка, испытание), потерями через поврежденную теплоизоляцию в смежных тепловых сетях, которые оформлены актами, нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии и потерь, превышающих утвержденные значения (сверхнормативные потери);
б) в отношении теплоносителя, переданного на границе балансовой принадлежности смежных тепловых сетей, расчет основывается на балансе количества теплоносителя, отпущенного в тепловую сеть и потребленного теплопотребляющими установками потребителей, с учетом потерь теплоносителя, связанных с аварийными утечками теплоносителя, оформленных актами, нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, утвержденных в установленном порядке, и потерь, превышающих утвержденные значения (сверхнормативные).
Распределение сверхнормативных потерь тепловой энергии, теплоносителя между смежными тепловыми сетями производится в количествах, пропорциональных значениям утвержденных нормативов технологических потерь и потерь тепловой энергии с учетом аварийных утечек теплоносителя через поврежденную теплоизоляцию (пункт 129 Правил N 1034).
Методика, будучи методологическим документом, использует понятия, принятые в Правилах N 1034 (пункт 4 Методики).
Оспариваемые пункты Методики предусматривают формулы распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя, а также количества передаваемых тепловой энергии, теплоносителя между частями тепловой сети при отсутствии приборов учета на границах смежных частей тепловых сетей, а также значения сверхнормативных потерь тепловой энергии для организаций-собственников и (или) иных законных владельцев смежных участков тепловой сети.
Доводы административного истца о противоречии пунктов 77 и 78 Методики части 1 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении, повторенные в апелляционной жалобе, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными по следующим основаниям.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что статья 28.1 Закона о теплоснабжении, устанавливая особые требования к передаче прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, не затрагивает правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом и не исключает возможности по передаче собственником имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.
Законодательство, регулирующее правоотношения в рассматриваемой сфере, возлагает обязанность по несению расходов на обязанных лиц двух основных видов: лиц, обязанных в силу закона и вне зависимости от факта владения зданиями, помещениями (собственника), и лиц, получивших возможность владеть и пользоваться помещениями с соблюдением определенной юридической процедуры (заключение договора аренды, безвозмездного пользования или в порядке статей 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Закон о теплоснабжении является специальным законом, регулирующим правоотношения в сфере производства, передачи и потребления тепловой энергии, не влияет на законность обжалованного решения суда, так как данный закон не содержит положений, обязывающих общество в обязательном порядке заключать договор аренды объектов теплоснабжения, находящихся в муниципальной собственности.
Согласно пунктам 1, 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Пункт 1 статьи 216 поименованного кодекса предусматривает, что право хозяйственного ведения имуществом (статья 294) и право оперативного управления имуществом (статья 296) являются вещными правами наряду с правом собственности.
Согласно пункту 3 статьи 215 этого же кодекса имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с этим кодексом (статьи 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Таким образом, действующее законодательство допускает, что объекты теплоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным унитарным предприятиям, в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.
Поскольку предметом правового регулирования пунктов 77 и 78 Методики не является установление оснований владения тепловыми сетями, а также порядок передачи владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, ссылка в апелляционной жалобе на то, что оспариваемые положения являются неопределенными в части установления владельца тепловой сети, несостоятельна.
Предлагаемое МУП "Тополевское" толкование формул 8.10 и 8.11 Методики не свидетельствует о правовой неопределенности Методики в оспариваемой части.
Утверждения административного истца со ссылками на определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 31 июля 2017 г. N 303-КГ17-4054 по делу N А24-1728/2016 и от 9 октября 2017 г. N 308-КГ17-8292 по делу N А63-7188/2016 о том, что при рассмотрении конкретных дел в сфере теплоснабжения суды иначе толкуют оспариваемые положения Методики, ошибочны, не соответствуют действительному содержанию названных определений, в которых нет правовых позиций, противоречащих обжалованному решению.
Так, в мотивировочной части определения от 31 июля 2017 г. N 303-КГ17-4054 по делу N А24-1728/2016 Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации указала, что статья 28.1 Закона о теплоснабжении, устанавливая особые требования к передаче прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, не затрагивает правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом, и не исключает возможности по передаче собственником имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации. С учетом изложенного, действующее законодательство в настоящее время не содержит положений, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Аналогичная правовая позиция суда изложена и в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2017 г. N 308-КГ17-8292 по делу N А63-7188/2016.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.
При рассмотрении и разрешении данного административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы административного истца (повторенные им в апелляционной жалобе), имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.
Доводы апелляционной жалобы о незаконности оспоренных формул, о несоответствии выводов суда обстоятельствам дела сводятся к иному (ошибочному) толкованию приведенных норм законодательства Российской Федерации, регулирующих рассматриваемые правоотношения и проанализированных судом, и не могут повлечь отмену обжалованного решения.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспоренных положений Методики, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Тополевское" Хабаровского муниципального района Хабаровского края - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Т.Ю.ВАВИЛЫЧЕВА