ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 мая 2018 г. N 7-АПГ18-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Климушиной Н.В., Земляковой В.Н. о признании не действующим в части Указа Губернатора Ивановской области от 29 июня 2017 г. N 126-уг "О внесении изменений в указ Губернатора Ивановской области от 30.12.2016 N 239-уг "Об утверждении на территории Ивановской области предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Ивановской области на период 2017 - 2018 годов" по апелляционной жалобе администрации Петровского городского поселения Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 6 декабря 2017 г., которым административное исковое заявление Климушиной Н.В., Земляковой В.Н. удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения Климушиной Н.В., Земляковой В.Н., представителя административных истцов - Лямзина А.С., представителя Губернатора Ивановской области - Чебиряк Н.Л., представитель администрации Петровского городского поселения Гаврилово-Посадского муниципального района - Карасевой М.В., представителя Департамента энергетики и тарифов Ивановской области - Карика О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Климушина Н.В., Землякова В.Н. обратились в Ивановский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Указа Губернатора Ивановской области от 29 июня 2017 г. N 126-уг "О внесении изменений в указ Губернатора Ивановской области от 30.12.2016 N 239-уг "Об утверждении на территории Ивановской области предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Ивановской области на период 2017 - 2018 годов" (далее - Указ Губернатора Ивановской области от 30 декабря 2016 г. N 239-уг, Указ Губернатора Ивановской области от 29 июня 2017 г. N 126-уг) в той части, в которой строка 18 приложения 1, строка 18 приложения 2 к Указу Губернатора Ивановской области от 30 декабря 2016 г. N 239-уг изложены в новой редакции, в соответствии с которой:
предельный (максимальный) индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в Петровском городском поселении Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области (далее - предельный индекс) с 1 июля по 31 декабря 2017 г. составил 30,4%;
в качестве обоснования величины предельного индекса указаны рост тарифов по отоплению на 2,9% до 2387,73 руб./Гкал, в объеме 1,428 Гкал в месяц; рост норматива потребления коммунальной услуги по отоплению на 41,5% в объеме потребления 1,428 Гкал в месяц.
По мнению административных истцов, оспариваемым нормативным правовым актом нарушены их права и законные интересы на оплату коммунальных услуг по справедливым и экономически обоснованным ценам в связи с тем, что рост тарифа по отоплению на территории Петровского городского поселения Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области (далее - Петровское городское поселение) является необоснованно завышенным, принятым без учета социально-экономической ситуации в Петровском городском поселении, не соответствующим требованиям пунктам 1, 2 и 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении".
Решением Ивановского областного суда от 6 декабря 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемые положения Указа Губернатора Ивановской области от 29 июня 2017 г. N 126-уг признаны не действующими со дня его принятия.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрация Петровского городского поселения Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.
Относительно апелляционной жалобы административными истцами и прокуратурой Ивановской области представлены письменные возражения.
Совет Петровского городского поселения Гаврилово-Посадского муниципального района, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явился.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утвержденных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предельные индексы утверждаются по согласованию с представительными органами муниципальных образований.
Принципы и порядок расчета, утверждения и применения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях и индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации, основания и порядок изменения предельных индексов и индексов по субъектам Российской Федерации в течение периода их действия определяют Основы формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 400 (далее - Основы).
Согласно пункту 43 Основ в целях организации электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, а также повышения надежности и качества оказываемых населению коммунальных услуг по решению представительного органа муниципального образования (в городах федерального значения - законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предельные индексы могут превышать индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, за исключением случая, указанного в пункте 35(1) настоящего документа.
Одним из оснований для установления по муниципальному образованию предельных индексов, превышающих индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, может являться установление нормативов потребления коммунальных услуг (нормативов накопления твердых коммунальных отходов) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (подпункт "б" пункта 46 Основ).
В соответствии с пунктом 50 Основ предельные индексы могут быть изменены (пересмотрены) в течение долгосрочного периода их действия в сторону увеличения по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указанное решение об изменении (пересмотре) предельных индексов в течение долгосрочного периода их действия в сторону увеличения принимается после согласования проекта акта об установлении предельного индекса с представительным органом муниципального образования (в городах федерального значения - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2016 г. N 2464-р утверждены индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации на 2017 г., в том числе средние индексы по Ивановской области: 0% - на первое полугодие 2017 г., 3,8% - на второе полугодие 2017 г.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2014 г. N 2222-р утверждены предельно допустимые отклонения по отдельным муниципальным образованиям от величины индексов на 2015 - 2018 годы: для Ивановской области на 2017 г. - 0% на первое полугодие и 2,2% на второе полугодие.
В целях реализации полномочий, предусмотренных пунктом 11 Основ, Указом Губернатора Ивановской области от 30 декабря 2016 г. N 239-уг утверждены предельные индексы (приложение 1) с учетом обоснования их величины (приложение 2). В частности, строкой 18 приложения 1 к указу (в первоначальной редакции) по Петровскому городскому поселению предельный индекс на первое полугодие 2017 г. установлен 0%, на второе полугодие - 6%, обоснование чего приведено в строке 18 приложения 2.
Указом Губернатора Ивановской области от 29 июня 2017 г. N 126-уг предельный индекс на второе полугодие 2017 г. для Петровского городского поселения изменен и составил 30,4%, в обоснование чего в строке 18 приложения 2 дополнительно указано на рост тарифов по отоплению на 2,9% до 2387,73 руб./Гкал в объеме 1,428 Гкал в месяц, а также на рост норматива потребления коммунальной услуги по отоплению на 41,5% в объеме потребления 1,428 Гкал в месяц.
Постановлением Главы администрации Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области от 11 декабря 2007 г. N 485-п "Об утверждении нормативов потребления услуг коммунального хозяйства по Гаврилово-Посадскому муниципальному району" установлен норматив потребления коммунальной услуги по отоплению общей площади жилого помещения в размере 0,01981 Гкал/кв. м исходя из равномерной оплаты в течение календарного года.
Постановлением администрации Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области от 27 ноября 2009 г. N 339-п "О внесении изменения в постановление главы администрации Гаврилово-Посадского муниципального района от 11.12.2007 N 485-п" соответствующий норматив был определен в размере 0,014 Гкал/кв. м при том же порядке оплаты.
Вступившим в законную силу решением Гаврилово-Посадского районного суда Ивановской области от 12 августа 2011 г. постановление администрации Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области от 27 ноября 2009 г. N 339-п "О внесении изменения в постановление главы администрации Гаврилово-Посадского муниципального района от 11.12.2007 N 485-п" признано недействующим.
Однако норматив потребления коммунальной услуги по отоплению в размере 0,01981 Гкал/кв. м на территории Гаврилово-Посадского муниципального района до 1 июля 2017 г. не применялся.
Принимая решение по данному делу, Судебная коллегия исходит из следующего.
С принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 237-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" органы местного самоуправления исключены из числа субъектов, осуществляющих полномочия по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг.
В соответствии с частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (в действующей редакции) нормативы потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов) утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме" утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме (далее - Правила N 306), которые определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме и требования к их формированию.
Согласно пунктам 4, 10, 11, 19, 22 Правил N 306 в системе действующего нормативного правового регулирования нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации с применением метода аналогов (при невозможности его использования - расчетным методом) и должны учитывать степень благоустройства, конструктивные и технические параметры многоквартирного дома или жилого дома (материал стен, крыши, объем жилых помещений, площадь ограждающих конструкций и окон, износ внутридомовых инженерных систем), а при наличии различий в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства и климатических условиях - дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов исходя из этажности многоквартирного жилого дома, года постройки (до 1999 г. и после 1999 г.), материала стен (камень, кирпич, панели, блоки, дерево, смешанные и другие материалы).
Как установлено судом первой инстанции, норматив потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области, определенный в размере 0,01981 Гкал/кв. м для всех категорий многоквартирных домов и жилых домов (одно-, двух-, трех-, четырех-, пятиэтажных домов), установленный органами местного самоуправления муниципального района в 2007 г., является средневзвешенным, не учитывает степень благоустройства, конструктивные и технические параметры многоквартирных домов и жилых домов, не дифференцирован исходя из имеющихся различий по этажности, году постройки, материалам стен.
До настоящего времени нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области, включая Петровское городское поселение, которые бы соответствовали требованиям Правил N 306, органами государственной власти Ивановской области не утверждены.
При таких обстоятельствах оснований считать, что в данном случае имело место установление нормативов потребления коммунальных услуг в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (подпункт "б" пункта 46 Основ), явившееся законным основанием для установления предельных индексов по Петровскому городскому поселению, превышающих индекс по Ивановской области более чем на величину отклонения по региону, не имеется.
При принятии решения по данному делу Судебная коллегия учитывает и то, что положения раздела V Основ, предусматривая возможность изменения (пересмотра) предельных индексов в течение долгосрочного периода их действия в сторону увеличения по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), одновременно предоставляют указанному должностному лицу право рассмотреть вопрос о предоставлении в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнительных мер социальной поддержки потребителя коммунальных услуг в целях соблюдения установленных предельных индексов.
Возможность принятия указанных дополнительных мер, направленных в данном случае на получение потребителями компенсаций ввиду увеличения предельных индексов и на устранение последствия их увеличения в виде резкого роста платы населения за коммунальные услуги, в полной мере соответствует принципу соблюдения баланса экономических интересов регулируемых организаций и интересов потребителей.
В рассматриваемом случае предельный индекс в размере 30,4% установлен в отсутствие нормативного правового акта о дополнительных мерах социальной поддержки граждан, что повлекло нарушение прав и законных интересов административных истцов как потребителей коммунальных услуг, для которых наступили и не были устранены последствия увеличения предельных индексов в виде резкого роста платы за коммунальные услуги, обусловленные действиями (бездействием) органов публичной власти (отсутствие контроля за применением действующих нормативов потребления коммунальных услуг, непринятие надлежащего нормативного правового акта об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению).
Судебная коллегия отклоняет как необоснованные и доводы апелляционной жалобы о неправильном определении даты, с которой суд признал оспариваемый нормативный правовой акт недействующим.
Признавая Указ Губернатора Ивановской области от 29 июня 2017 г. N 126-уг не действующим со дня его принятия, суд первой инстанции указал, что этот акт не применялся и на его основании не реализовывались права граждан.
Соглашаясь с указанной в решении датой, Судебная коллегия исходит из того, что оспариваемый нормативный акт имеет ограниченный срок действия (с 1 июля по 31 декабря 2017 г.), устанавливает необоснованно завышенный предел увеличения платы за коммунальные услуги в размере 30,4%, что более чем в пять раз превышает индекс по Ивановской области с учетом величины отклонения по региону. Данный акт применялся в течение указанного периода в той мере, в которой допускал для населения, включая административных истцов, резкий рост платы за коммунальные услуги. Следовательно, признание его не действующим с иной даты не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административных истцов.
С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Ивановского областного суда от 6 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Петровского городского поселения Гаврилово-Посадского муниципального района Ивановской области - без удовлетворения.