ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 сентября 2018 г. N 309-КГ18-10521
Судья Верховного Суда Российской Федерации Завьялова Т.В., изучив по материалам истребованного дела кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.09.2017 по делу N А76-31284/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13.04.2018 по тому же делу
по заявлению Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент лесного хозяйства) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 27.09.2016 N 12269/07 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства,
при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Главного управления лесами Челябинской области (далее - Управление лесами), Челябинского областного бюджетного учреждения "Красноармейское лесничество" (далее - ЧОБУ "Красноармейское лесничество"),
установила:
Департамент лесного хозяйства обратился в антимонопольный орган с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства на территории Красноармейского лесничества Челябинской области, выразившегося в наделении Управлением лесами хозяйствующего субъекта - ЧОБУ "Красноармейское лесничество", функциями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах.
Решением антимонопольного органа от 27.09.2016 N 12269/07 отказано в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении управления лесами.
Не согласившись с названным решением, Департамент лесного хозяйства обратился в суд с настоящим заявлением.
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.09.2017, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 13.04.2018, в удовлетворении заявленного требования отказано.
В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, Департамент лесного хозяйства ставит вопрос об отмене принятых по делу судебных актов в связи с допущенными существенными нарушениями судами норм материального права.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При изучении доводов кассационной жалобы Департамента лесного хозяйства по материалам истребованного дела установлены основания для передачи кассационной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды трех инстанций исходили из того, что в отношении содержащихся в части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запретов на совмещение функций органов власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, установлены исключения. В частности, положениями части 2.1 статьи 96 и части 2 статьи 97 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда и федерального государственного пожарного надзора в лесах государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание, что бюджетное учреждение в силу статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации является государственным учреждением, суды признали правомерными доводы антимонопольного органа об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Управления лесами, наделившего ЧОБУ "Красноармейское лесничество" функциями по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда и федерального государственного пожарного надзора в лесах.
Выражая несогласие с принятыми по делу судебными актами, Департамент лесного хозяйства приводит в жалобе следующие доводы в обоснование своей позиции по рассматриваемому спору.
Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции закреплены два самостоятельных запрета:
1) на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов (исключения из этого запрета могут быть установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации);
2) на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов публичной власти, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора (исключения из данного запрета могут быть установлены Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" (утратил силу в настоящее время), Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 13.07.2015 N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос").
При этом в силу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом.
Согласно пункту 2.4 устава ЧОБУ "Красноармейское лесничество", утвержденного распоряжением управления от 09.04.2015 (далее - устав), данное учреждение, учредителем и собственником которого является Челябинская область в лице Управления лесами, наделено полномочиями по выполнению работ (оказанию услуг) для населения и организаций за плату (отвод и таксация лесосек с оформлением соответствующих материалов, проведение рубок лесных насаждений и рубок ухода за лесом, организация и ведение паркового и лесопаркового хозяйства, озеленение городов и населенных пунктов, оказание услуг автомобильного транспорта юридическим и физическим лицам, производство строительных работ, постановка лесных участков на кадастровый учет и др.).
Следовательно, ЧОБУ "Красноармейское лесничество" по смыслу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом, наделение которого функциями и правами органов публичной власти, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, допускается лишь в случаях, установленных законодательством Российской Федерации о государственных корпорациях.
Лесной кодекс Российской Федерации предусматривает осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах (пункт 6 часть 1 статьи 83, часть 2 статьи 96, часть 1 статьи 97 настоящего Кодекса).
Вместе с тем пунктом 2.3 устава на ЧОБУ "Красноармейское лесничество" возложены полномочия по осуществлению функций федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда и федерального государственного пожарного надзора в лесах. При этом в законодательстве Российской Федерации о государственных корпорациях не предусмотрена возможность наделения указанного субъекта такими функциями.
Таким образом, вопреки доводам антимонопольного органа и выводам судов трех инстанций, в действиях Управления лесами, возложившего на хозяйствующего субъекта - ЧОБУ "Красноармейское лесничество", функции и права органов государственного контроля и надзора, содержатся признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Ссылка антимонопольного органа и судов на положения части 2.1 статьи 96, части 2 статьи 97 Лесного кодекса Российской Федерации в обоснование правомерности передачи указанных функций ЧОБУ "Красноармейское лесничество" является несостоятельной.
Действительно, в силу части 2.1 статьи 96, части 2 статьи 97 Лесного кодекса Российской Федерации федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 названного Кодекса.
Однако такое государственное учреждение не должно быть хозяйствующим субъектом, иное означает нарушение установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета.
Согласно пункту 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.
Исходя из системного толкования положений статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 "Об автономных учреждениях", пункта 6 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 N 1505-р, для исполнения государственных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами; автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.
Федеральное агентство лесного хозяйства в письме от 19.12.2016 N ИВ-07-54 "О недопустимости совмещения функций", направленном в адрес высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, также указало на то, что функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах могут осуществляться государственными учреждениями, созданными в форме казенных учреждений.
Департамент лесного хозяйства полагает, что судами необоснованно сделаны ссылки на судебные акты (определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.12.2010 N 47-Г10-32, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.11.2016 по делу N А76-31716/2015), не подлежащие применению к рассматриваемым отношениям.
Напротив, судами не учтены имеющие отношение к настоящему спору судебные акты по делу N А40-50465/2017 Арбитражного суда города Москвы, которыми отказано в удовлетворении заявления Губернатора Челябинской области о признании недействительным предписания Федерального агентства лесного хозяйства в части приведения уставов областных бюджетных учреждений в соответствие с законодательством Российской Федерации (совмещение функций органов государственной власти (федеральный государственный лесной надзор) и функций хозяйствующих субъектов (выполнение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов), а также судебные акты судов общей юрисдикции Челябинской области о привлечении управления лесами к административной ответственности за невыполнение законного предписания Департамента лесного хозяйства.
Приведенные Департаментом лесного хозяйства доводы заслуживают внимания, в связи с чем кассационную жалобу с делом следует передать для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 291.9 - 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
определила:
передать кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА