ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 ноября 2017 г. N 64-КГ17-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Голобородько Лидии Николаевны о признании незаконным решения Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/26-5 "О досрочном прекращении полномочий (освобождении от должности) в связи с утратой доверия депутата Собрания Северо-Курильского городского округа V созыва Л.Н. Голобородько" по кассационной жалобе Голобородько Л.Н. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года, которым отменено решение Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 10 июня 2016 года и принято решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Голобородько Л.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/26-5 "О досрочном прекращении полномочий (освобождении от должности) в связи с утратой доверия депутата Собрания Северо-Курильского городского округа V созыва Л.Н. Голобородько".
В обоснование заявленных требований Голобородько Л.Н. сослалась на то, что нормативный акт Собрания Северо-Курильского городского округа, которым определен порядок представления депутатами сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, вступил в силу 6 мая 2016 года, в связи с чем она не имела возможности подать соответствующие сведения за 2015 год в срок до 30 апреля 2016 года, однако исполнила свою обязанность в разумный срок и представила такие сведения 30 мая 2016 года.
Решением Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 10 июня 2016 года административный иск Голобородько Л.Н. удовлетворен. Суд признал незаконным решение Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/26-5. На административного ответчика возложена обязанность устранить допущенные нарушения и препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов Голобородько Л.Н. в качестве депутата, восстановив ее в полномочиях депутата Собрания Северо-Курильского городского округа.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года решение Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 10 июня 2016 года отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
Определением судьи Сахалинского областного суда от 31 января 2017 года Голобородько Л.Н. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной Голобородько Л.Н., ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2017 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2017 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
При рассмотрении дела такого характера существенные нарушения норм материального права допущены судом апелляционной инстанции.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что Положение о порядке представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдении запретов и ограничений лицами, замещающими муниципальные должности в Собрании Северо-Курильского городского округа, являющееся приложением N 1 к решению Собрания Северо-Курильского городского округа от 28 апреля 2016 года N 4/15-5, официально опубликовано 6 мая 2016 года, в связи с чем Голобородько Л.Н. не имела возможности представить данные сведения за 2015 год в установленный названным актом срок - до 30 апреля 2016 года.
Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из законности оспариваемого решения, поскольку отсутствие на муниципальном уровне правового регулирования порядка представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не освобождает лиц, замещающих муниципальные должности, в том числе депутатов, от обязанности соблюдать требования федерального законодательства и представлять указанные сведения в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что выводы апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права.
Как следует из материалов дела, решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/26-5 досрочно прекращены полномочия депутата Собрания Голобородько Л.Н. в связи с утратой доверия по причине нарушения обязанности по подаче сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на себя, своего супруга и несовершеннолетних детей в срок, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, предусмотренный подпунктом "б" пункта 3 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559.
Оспариваемое решение принято, в том числе, на основании Порядка освобождения от должности лиц, замещающих муниципальные должности в Собрании Северо-Курильского городского округа, в связи с утратой доверия, утвержденного решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 24 мая 2016 года N 5/23-5, согласно пунктам 2 и 5 которого такое лицо подлежит освобождению от должности в связи с утратой доверия в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 7.1, статьей 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273-ФЗ). При рассмотрении вопроса об освобождении от должности в связи с утратой доверия учитываются характер совершенного указанным лицом коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение лицом других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения этим лицом своих обязанностей.
В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления регламентированы Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).
В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Закона N 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Законом N 273-ФЗ, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".
Часть 4 статьи 12.1 Закона N 273-ФЗ закрепляет обязанность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В случае неисполнения указанной обязанности лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия на основании пункта 2 части 1 статьи 13.1 Закона N 273-ФЗ.
Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559 утверждено Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (пункт 1), а также рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться настоящим Указом при разработке и утверждении положений о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (пункт 3).
Как установлено пунктом 3 названного Положения, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются государственными служащими, замещающими должности государственной службы, по утвержденной Президентом Российской Федерации форме справки ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.
Решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 28 апреля 2016 года N 4/15-5 утверждено Положение о порядке представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдении запретов и ограничений лицами, замещающими муниципальные должности в Собрании Северо-Курильского городского округа (далее - Положение).
Согласно пунктам 2.1, 2.2 и 2.4 Положения лица, замещающие муниципальные должности, представляют сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 года N 460. В случае если лица, замещающие муниципальные должности, обнаружили, что в представленных ими сведениях не отражены или не полностью отражены какие-либо сведения или имеются ошибки, они вправе представить уточненные сведения в течение одного месяца после 30 апреля года, следующего за отчетным годом. Также пунктом 2.5 Положения предусмотрено, что указанные сведения подаются заместителю председателя Собрания Северо-Курильского городского округа.
Таким образом, приведенным выше муниципальным правовым актом установлены сроки и форма представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, лицо, уполномоченное на прием таких сведений, порядок проверки достоверности и полноты таких сведений, а также права лиц, замещающих муниципальные должности, при осуществлении проверки, то есть определен порядок исполнения установленной федеральным законодательством обязанности.
Исходя из положений части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и статьи 47 Закона N 131-ФЗ, с учетом разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данных в пункте 21 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в соответствии с уставом муниципального образования.
Порядок опубликования муниципальных нормативных правовых актов Северо-Курильского городского округа установлен статьей 29 Устава вышеуказанного муниципального образования, которая предусматривает, что муниципальные нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию не позднее 10 дней после их подписания и вступают в силу с даты их размещения в сети "Интернет" на официальном сайте администрации городского округа, если иное не оговорено самим муниципальным нормативным правовым актом, за исключением нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в которых специально оговорено опубликование их полного текста в газете "Курильский рыбак".
Как установлено судом первой инстанции Положение, утвержденное решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 28 апреля 2016 года N 4/15-5, опубликовано в газете "Курильский рыбак" 6 мая 2016 года N 17 и размещено на официальном сайте администрации городского округа в сети "Интернет" 11 мая 2016 года.
Проанализировав приведенные выше нормативные правовые акты, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что возможность исполнить обязанность по представлению сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера появилась у Голобородько Л.Н. только после 6 мая 2016 года - вступления в законную силу муниципального правового акта - Положения, определившего порядок представления лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, такой порядок не был регламентирован, не определен был и орган (должностное лицо), уполномоченный на прием указанных сведений, относящихся к информации ограниченного доступа.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии правовых оснований для удовлетворения административного иска Голобородько Л.Н.
Предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены решения суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имелось, а потому апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда не может быть признано законным, в связи с чем подлежит отмене, а состоявшееся по делу решение Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 10 июня 2016 года следует оставить в силе.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года отменить, решение Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 10 июня 2016 года оставить в силе.