ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 октября 2017 г. N 5-КГ17-123
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Цветковой Елены Ильиничны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 24 ноября 2016 года по административному делу по административному иску Цветковой Е.И. о признании незаконным отказа администрации городского округа Подольск Московской области в принятии решения о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка для ведения огородничества и возложении обязанности принять решение о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Цветкова Е.И. обратилась в суд с административным иском к администрации городского округа Подольск Московской области о признании незаконным отказа в принятии решения о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка площадью 1 150 кв. м, расположенного по адресу: < ... > , с видом разрешенного использования "для ведения огородничества", о возложении обязанности принять решение о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка в течение семи дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Решением Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года административный иск Цветковой Е.И. удовлетворен. На администрацию городского округа Подольск Московской области возложена обязанность принять решение о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка площадью 1150 кв. м, расположенного по адресу: < ... > , с видом разрешенного использования "для ведения огородничества" в соответствии с пунктом 7 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации по заявлению Цветковой Е.И. от 13 ноября 2015 года.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 24 ноября 2016 года решение Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 128 и пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Определением судьи Московского городского суда от 13 апреля 2017 года в передаче кассационной жалобы Цветковой Е.И. для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Цветкова Е.И. просит об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 24 ноября 2016 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2017 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 23 августа 2017 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия считает, что такие нарушения норм процессуального права были допущены судом апелляционной инстанции.
Удовлетворяя административный иск Цветковой Е.И., суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком не представлено суду доказательств наличия правовых оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, предусмотренных пунктом 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение районного суда и прекращая производство по делу, пришел к выводу о том, что иск Цветковой Е.И. направлен на защиту ее права на получение в аренду конкретного земельного участка для ведения огородничества, и что по результатам рассмотрения ее обращения, уполномоченным органом может быть принято решение, влекущее возникновение гражданских прав и обязанностей, следовательно, требования Цветковой Е.И. не могут быть рассмотрены в порядке административного судопроизводства, а подлежат рассмотрению и разрешению в исковом порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Судебная коллегия считает такие выводы основанными на неправильном применении норм процессуального права и неверной оценке характера и оснований заявленных требований.
Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что защита гражданских прав осуществляется путем, в том числе признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; иными способами, предусмотренными законом.
Соответственно, оспаривание решения государственного органа или органа местного самоуправления является одним из способов защиты гражданских прав, выбор, которого предоставлен лицу, обращающемуся за такой защитой.
В силу пункта 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно пункту 2 статьи 10 и пункту 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В силу статьи 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с подпунктом 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства
Пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого отказа) установлено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов в следующем порядке: 1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; 2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении; 3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 данного Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости"; 4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка; 5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена; 6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка; 7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.
Из приведенного следует, что оспариваемый отказ администрации возник на этапе предварительного согласования (одобрения), который предшествует этапам формирования и предоставления земельного участка и сам по себе не влечет возникновения арендных правоотношений между заявителем и органом, уполномоченным распоряжаться спорным земельным участком.
Цветковой Е.И. фактически оспаривается не сам отказ в предоставлении испрашиваемого земельного участка, а промежуточное решение административного ответчика, которое является по существу предварительным одобрением и поводом для совершения заинтересованным лицом дальнейших действий, направленных на возможное получение земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.
Таким образом, требования Цветковой Е.И., связанные с оспариванием решения администрации об отказе в предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка в аренду для ведения огородничества, вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. Административный ответчик реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении заявителя.
Законодательством не предусмотрено иного вида судопроизводства для оспаривания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, кроме как в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
Следовательно, оснований для прекращения производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства у суда апелляционной инстанции не имелось.
При таком положении апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 24 ноября 2016 года нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежит отмене, а дело направлению в суд апелляционной инстанции для рассмотрения апелляционной жалобы администрации городского округа Подольск Московской области по существу.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 24 ноября 2016 года отменить.
Административное дело по административному иску Цветковой Е.И. направить в Московский городской суд на новое в апелляционном порядке рассмотрение.