ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 декабря 2019 г. N 53-КА19-17
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района Красноярского края (далее - администрация муниципального района) на решение Дудинского городского суда Красноярского края от 28 ноября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 28 января 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Таймырского района Красноярского края в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц к администрации г. Дудинки Красноярского края, администрации муниципального района, агентству по управлению государственным имуществом Красноярского края, муниципальному унитарному казенному предприятию Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района "Редакционно-полиграфический комплекс "Таймыр" о возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку отходов.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
исполняющий обязанность прокурора Таймырского района Красноярского края обратился в суд с административным иском в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц к администрации г. Дудинки Красноярского края (далее - администрация г. Дудинки) о возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку отходов путем организации сбора и вывоза твердых бытовых, строительных и иных отходов в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями в течение 9 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, указав, что в результате проведенной прокуратурой района проверки на земельном участке в кадастровом квартале номер 84:03:0020001 с географическими координатами: широта - 69°24' 40.18", долгота 86°9'34.49", широта 69°24'40.26", долгота 86°9'35.39", широта 69°24'39", долгота 86°9'36.33", широта 69°24'38.92", долгота 86°9'35.43", расположенном по адресу: Красноярский край, Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район, г. Дудинка, в районе дома N 6-А по ул. Советская, установлена несанкционированная свалка площадью 98 кв. м.
Определением суда от 22 августа 2018 года к участию в деле привлечены в качестве административных соответчиков администрация муниципального района, агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края, муниципальное унитарное казенное предприятию Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района "Редакционно-полиграфический комплекс "Таймыр" (далее - МУКП "РНК "Таймыр").
По мнению административного истца, нахождение несанкционированной свалки на земельном участке в границах г. Дудинки, зарегистрированное право аренды на который по сведениям администрации городского поселения отсутствует, установить собственника бытовых отходов не представляется возможным, свидетельствует о нарушении требований законодательства в области охраны окружающей среды, влечет за собой нарушение прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности.
Решением Дудинского городского суда Красноярского края от 28 ноября 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 28 января 2019 года, заявленные требования удовлетворены частично.
На администрацию муниципального района Красноярского края возложена обязанность ликвидировать несанкционированную свалку отходов площадью 98 кв. м (7 x 14 м), расположенную на земельном участке в кадастровом квартале номер 84:03:0020001 с географическими координатами: широта - 69°24' 40.18", долгота 86°9'34.49", широта 69°24'40.26", долгота 86°9'35.39", широта 69°24'39", долгота 86°9'36.33", широта 69°24'38.92", долгота 86°9'35.43", по адресу: Красноярский край, Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район, г. Дудинка, в районе дома N 6-А по ул. Советская, путем организации сбора и вывоза твердых бытовых, строительных и иных отходов в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями в течение 9 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.
В удовлетворении остальной части административного искового заявления и.о. прокурора Таймырского района Красноярского края отказано.
Определением судьи Красноярского краевого суда от 4 апреля 2019 года администрации муниципального района отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 12 ноября 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В кассационной жалобе, поданной администрацией Таймырского Долгано-Ненецкого района в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных актов и принятии решения об отказе в удовлетворении заявленных требований в отношении администрации Таймырского Долгано-Ненецкого района исходя из того, что несанкционированная свалка располагается на территории городского поселения Дудинка, следовательно возложение обязанности ее ликвидировать на орган местного самоуправления муниципального района незаконно.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на них, Судебная коллегия считает, что судебными инстанциями допущено такого характера существенное нарушение норм процессуального и материального права.
Удовлетворяя административное исковое заявление прокурора в части, судебные инстанции исходили из того, что действующее законодательство не возлагает на городские поселения обязанность ликвидировать несанкционированные свалки.
Между тем судебными инстанциями не учтены следующие обстоятельства.
Судами установлено и подтверждается материалами дела, что несанкционированная свалка, выявленная в ходе прокурорской проверки соблюдения природоохранного законодательства, согласно схеме земельного участка расположена непосредственно на территории г. Дудинка Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.
На основании распоряжения правительства Красноярского края от 22 июня 2018 года N 452-р спорный земельный участок безвозмездно передан из государственной собственности Красноярского края в муниципальную собственность г. Дудинка, что не отрицалось представителем администрации г. Дудинка в судебном заседании.
Из сообщения администрации г. Дудинка от 29 июня 2018 года земельный участок, расположенный по адресу: г. Дудинка в районе ул. Советская, 6А, на котором размещена несанкционированная свалка, в аренду не предоставлялся.
В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.
К вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов (пункт 14 части 1 статьи 15 указанного закона).
Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что в реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с основной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что на органы местного самоуправления могут быть возложены законом как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения, если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования.
Законодателем на муниципальные районы, как и на городские округа, возложена обязанность по осуществлению мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности очистки территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами.
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район", подчеркнул, что, поскольку отраслевое законодательство не ставит решение вопроса о характере и объеме полномочий и о финансовых обязательствах муниципальных образований в области обращения с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым), видовой классификации отходов не может быть придано - при отсутствии специального законодательного регулирования - нормативно-правовое значение в целях установления пределов ответственности муниципальных образований, в том числе с учетом возможной принадлежности отходов, несанкционированно размещенных на территории муниципального образования, к производным от жизнедеятельности данного местного сообщества. При определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования (постановление от 26 апреля 2016 года N 13-П).
ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения, введенный постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, в пункте 7.8 содержит примечание, согласно которому если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
В материалах дела отсутствуют документы, позволяющие определить принадлежность отходов, расположенных на спорном земельном участке.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзац восьмой статьи 42 этого же кодекса).
Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:
- органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных поименованным пунктом (абзац третий);
- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом (абзац четвертый).
По смыслу приведенной нормы в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся только земельные участки, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования. В то же время за участки, расположенные на территории городского поселения, отвечает орган местного самоуправления такого поселения, который среди прочего несет обязанность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия на эти участки.
Таким образом, для правильного разрешения заявленных требований необходимо установить собственника земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка.
Между тем, как видно из материалов административного дела, в нарушение требований части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающих суд определить имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, указанный вопрос судом фактически не выяснялся, что повлекло неправильное применение норм материального права и вынесение незаконных судебных актов.
Так, из содержания решения Дудинского городского суда Красноярского края от 28 ноября 2018 года следует, что несанкционированная свалка расположена на земельном участке в кадастровом квартале номер 84:03:0020001 непосредственно на территории г. Дудинка Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, земельный участок, на котором расположена эта свалка, не поставлен на кадастровый учет, в аренду кому-либо не передан, собственник отходов не установлен, доказательств, свидетельствующих о нахождении этого земельного участка в собственности физического или юридического лица, не представлено.
Суд апелляционной инстанции, признавая правильным вывод суда первой инстанции об обязанности администрации муниципального района ликвидировать несанкционированную свалку, сослался на расположение свалки на земельном участке, находящемся в собственности муниципального района.
Вместе с тем приведенные выводы не соответствуют материалам дела, в которые представлены:
- акт проверки от 22 июня 2018 года осмотра территории города Дудинки о выявлении несанкционированной свалки на земельном участке в перечисленных в нем конкретных координатах в кадастровом квартале 84:03:0020001 без указания границ земельного участка и его кадастрового номера;
- схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в районе ул. Советской, 6А, не содержащая ни площади, ни границ земельного участка, на котором выявлена свалка;
- акт комиссионного обследования земельных участков, расположенных по адресу: г. Дудинка, ул. Советская, 6А без указания индивидуальных характеристик земельных участков, на которых расположены свалки площадью 375 кв. м и 98 кв. м, находящегося в кадастровом квартале 84:03:0020001;
- выписка из Единого государственного реестра недвижимости по состоянию от 27 июня 2018 года в отношении земельного участка кадастровый номер 84:03:0000000:4716, находящегося в кадастровом квартале 84:03:0000000 с указанием адреса (местоположения) Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район Красноярского края, от городской канализационной станции в г. Дудинка, правообладателем которого является Красноярский край, а также выписка в отношении этого участка без указания даты, согласно которой правообладателем является муниципальное образование г. Дудинка;
- выписка из Единого государственного реестра недвижимости по состоянию от 27 июня 2018 года в отношении земельного участка кадастровый номер 84:03:0020001:35, расположенного в кадастровом квартале 84:03:0020001 по адресу: г. Дудинка, ул. Советская, дом 6, правообладателем которого является МУКП "РНК "Таймыр".
Однако перечисленные документы не позволяют сделать однозначный вывод о принадлежности конкретному субъекту земельного участка в кадастровом квартале 84:03:0020001, на котором выявлена несанкционированная свалка, поскольку выписки из Единого государственного реестра недвижимости представлены в отношении земельных участков кадастрового квартала 84:03:0000000, расположенных не в районе дома 6А по улице Советская в г. Дудинка.
При таком положении нельзя признать правомерным вывод судов первой и второй инстанций об обязанности администрации муниципального района ликвидировать несанкционированную свалку.
Судебная коллегия, принимая во внимание изложенное, а также установив, что допущенные нарушения норм процессуального и материального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, считает необходимым их отменить в целях защиты охраняемых законом публичных интересов и передать дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Дудинского городского суда Красноярского края от 28 ноября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 28 января 2019 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.