ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 декабря 2019 г. N 38-КА19-6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тимохиной Марии Николаевны к правительству Тульской области, администрации муниципального образования город Ефремов Тульской области о признании незаконным бездействия и обязании обеспечить земельный участок объектами инфраструктуры по кассационной жалобе Тимохиной М.Н. на решение Ефремовского районного суда Тульской области от 25 сентября 2018 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 18 декабря 2018 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения представителя правительства Тульской области Наумова О.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Тимохина М.Н. обратилась в суд с указанным административным исковым заявлением к правительству Тульской области, администрации муниципального образования город Ефремов Тульской области о признании незаконным бездействия и обязании обеспечить земельный участок объектами инфраструктуры. В обоснование заявленных требований Тимохина М.Н. указывала на то, что постановлением главы администрации муниципального образования город Ефремов Тульской области от 12 ноября 2015 года N 1956 административному истцу и членам ее семьи был предоставлен в собственность земельный участок с кадастровым номером < ... > , расположенный по адресу: < ... > . Указанный земельный участок расположен на окраине деревни < ... > на существенном удалении от всех коммуникаций. 27 июня 2016 года и 1 июня 2017 года Тимохина М.Н. обратилась к администрации муниципального образования город Ефремов Тульской области (далее - администрация муниципального образования) для получения информации о наличии подведенных к ее участку инженерных коммуникаций и строительстве асфальтированной дороги. Письмами от 14 июля 2016 года и от 16 июня 2017 года ей было сообщено, что оборудование земельных участков инженерными коммуникациями и строительство дороги к ним является перспективными планами администрации муниципального образования, однако в данных ответах не указывались планируемые даты их проведения и строительства. 7 сентября 2017 года Тимохиной М.Н. получен ответ из администрации муниципального образования, в котором ей было сообщено, что предоставленные многодетным семьям 78 земельных участков не в полной мере отвечают требованиям законодательства Российской Федерации, при этом вопрос обеспечения инженерной инфраструктурой указанных земельных участков находится только на стадии рассмотрения из-за отсутствия достаточного финансирования этих целей. Тимохина М.Н. полагала, что отсутствие коммуникаций на предоставленном ее семье земельном участке нарушает права многодетной семьи в части использования его по назначению в целях индивидуального жилищного строительства. Бездействие административных ответчиков по обеспечению земельных участков, выделенных многодетным семьям, объектами инфраструктуры является незаконным. Вопросы финансирования на данные цели должны были решаться администрацией муниципального образования на этапе формирования земельных участков и до принятия решения о предоставлении данных земельных участков в собственность.
Указанное бездействие, по мнению Тимохиной М.Н., не согласуется с положениями Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортабельным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", согласно которому земельные участки, предоставленные многодетной семье для строительства жилого дома, должны быть обеспечены инженерной инфраструктурой. Отсутствие денежных средств в местном бюджете не может служить основанием для отказа в обеспечении земельного участка необходимой инфраструктурой, поскольку не освобождает административного ответчика от исполнения обязанностей, возложенных на него Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Решением Ефремовского районного суда Тульской области от 25 сентября 2018 года в удовлетворении административного иска Тимохиной М.Н. к правительству Тульской области, администрации муниципального образования отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 18 декабря 2018 года решение суда первой инстанции в части отказа Тимохиной М.Н. в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования по обеспечению земельного участка объектами инженерной инфраструктуры газоснабжения и дорожной инфраструктуры отменено, в данной части постановлено новое решение, которым признано незаконным бездействие администрации муниципального образования, выразившееся в необеспечении объектами инженерной инфраструктуры газоснабжением и объектами дорожной инфраструктуры подъездной дорогой к указанному выше земельному участку. На администрацию муниципального образования возложена обязанность обеспечить газоснабжением и подъездной дорогой указанный выше земельный участок в течение 1 года с момента принятия судебного акта. В остальной части решение суда оставлено без изменения.
Определением судьи Тульского областного суда от 20 марта 2019 года отказано в передаче кассационной жалобы Тимохиной М.Н. для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной Тимохиной М.Н. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении заявленных требований.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 1 августа 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 8 ноября 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Тимохина М.Н. и администрация муниципального образования город Ефремов, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Судебная коллегия по административным делам считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого характера нарушения норм материального права.
Как установлено судом и подтверждается материалами дела, постановлением администрации муниципального образования город Ефремов Тульской области от 12 ноября 2015 года N 1956 многодетной семье административного истца из земель населенных пунктов бесплатно предоставлен в общую долевую собственность для индивидуального жилищного строительства земельный участок площадью 1500 кв. м с кадастровым номером < ... > , расположенный по указанному выше адресу.
12 января 2017 года за Тимохиной М.Н. и членами ее семьи Управлением Росреестра по Тульской области зарегистрировано право собственности на указанный выше земельный участок (по 1/5 доли за каждым). Данный земельный участок был предоставлен семье из числа земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления многодетным гражданам на территории муниципального образования город Ефремов Тульской области, перечень которых утвержден администрацией муниципального образования город Ефремов Тульской области в соответствии с требованиями статьи 3 Закона Тульской области от 21 декабря 2011 года N 1708-ЗТО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей".
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое бездействие со стороны администрации муниципального образования город Ефремов Тульской области отсутствует. При этом суд первой инстанции указал, что предоставленный административному истцу земельный участок не обеспечен объектами инженерной инфраструктуры, к нему не подведены электроснабжение, газо- и водоснабжение, подъездные пути. Между тем возложение обязанности на муниципальное образование разработать комплекс мероприятий по обеспечению земельных участков, сформированных для жилищного строительства объектами инженерной инфраструктуры понуждает администрацию муниципального образования к установлению расходных обязательств в определенный срок и является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей. Суд также сослался на пропуск административным истцом срока обращения в суд, установленного статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции частично не согласился, отменив решение суда в части. При этом суд апелляционной инстанции, сославшись на Закон Тульской области от 11 июня 2014 года N 2138-ЗТО "О преобразовании муниципальных образований, расположенных на территории Ефремовского района Тульской области", в соответствии с которым деревня Богово входит в состав территории муниципального образования город Ефремов, и Устав муниципального образования город Ефремов, утвержденный решением Собрания депутатов муниципального образования город Ефремов от 29 октября 2014 года, согласно которому к вопросам местного значения муниципального образования относятся в том числе организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, пришел к выводу о том, что к полномочиям органов местного самоуправления относится организация на территории городского округа обеспечения его жителей инженерной инфраструктурой. Использование земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства зависит от возможности подключения домов к сетям инженерно-технического обеспечения, и соответственно, возможность реализации многодетными гражданами меры социальной поддержки по обеспечению жильем возникает только при условии исполнения муниципальным образованием обязанности по созданию необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктуры.
Установив, что к предоставленному административному истцу земельному участку не обеспечена транспортная доступность и отсутствует газоснабжение, суд апелляционной инстанции признал незаконным бездействие администрации муниципального образования город Ефремов Тульской области, выразившееся в необеспечении земельного участка объектами инженерной инфраструктуры и дорожной инфраструктуры: газоснабжением и подъездной дорогой.
Проверяя доводы административного истца о незаконном бездействии администрации муниципального образования по обеспечению земельного участка объектами инженерной инфраструктуры - водоснабжением и электроснабжением, суд апелляционной инстанции указал на недоказанность бездействия со стороны администрации муниципального образования по обеспечению указанного выше земельного участка данными объектами инженерной инфраструктуры.
Отклоняя указанные доводы административного истца, суд апелляционной инстанции сослался на письмо публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра и Приволжья" от 26 ноября 2018 года, согласно которому в деревне Богово на земельных участках, выделенных многодетным семьям, для обеспечения электроснабжением построена трансформаторная подстанция и линии электропередач. Для подключения к электрическим сетям требуется обращение в техотдел. Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что доводы Тимохиной М.Н. о незаконном бездействии администрации муниципального образования в части отсутствия доступа к сетям электроснабжения не нашли своего подтверждения, в связи с чем оснований для удовлетворения требований истца в данной части не имеется.
Отклоняя довод административного истца о бездействии администрации муниципального образования в обеспечении указанного выше земельного участка водоснабжением, суд апелляционной инстанции, сославшись на муниципальный контракт от 6 июля 2018 года, акт сдачи-приемки работ от 26 ноября 2018 года по муниципальному контракту от 6 июля 2018 года, сведения реестра и кадастровой карты, технического задания, а также на объяснения представителя администрации муниципального образования, пришел к выводу о том, что в 2018 году выполнены основные работы по замене магистрального участка водопроводной сети с учетом подвода к массиву земельных участков для многодетных семей в деревне Богово. Также суд апелляционной инстанции сослался на сообщение комитета по жизнеобеспечению администрации муниципального образования от 4 декабря 2018 года, из которого следует, что в последующем предусматривается подводка водопроводной сети по участкам. Суд апелляционной инстанции также указал, что деревня Богово не оборудована централизованной системой водоотведения. По мнению суда апелляционной инстанции, объем выполненных и запланированных работ подтверждает совершение администрацией муниципального образования действий по реализации полномочий по обеспечению земельного участка административного истца водоснабжением. Принимая во внимание то обстоятельство, что в деревне Богово отсутствует применительно к данному населенному пункту система водоотведения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований Тимохиной М.Н. в части признания незаконным бездействия администрации муниципального образования по организации обеспечения и обеспечению земельного участка водоснабжением и водоотведением. Установление отсутствия незаконного бездействия в данной части, по мнению суда апелляционной инстанции, является основанием к отказу для возложения на администрацию муниципального образования обязанности по организации обеспечения и обеспечению водоснабжением и водоотведением до границ земельного участка.
Судебная коллегия с выводами суда апелляционной инстанции в части отказа административному истцу в требованиях о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования по организации обеспечения земельного участка водоснабжением, водоотведением и электроснабжением согласиться не может по следующим основаниям.
Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг". Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.
Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.
В Тульской области указанные вопросы регламентированы Законом Тульской области от 21 декабря 2011 года N 1708-ЗТО "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей". Согласно статье 2-2 указанного закона многодетному гражданину, принятому на учет, земельный участок предоставляется в границах муниципального образования, где постоянно проживает многодетный гражданин, имеющий право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно. В случае отсутствия земельного участка в границах соответствующего муниципального образования земельный участок предоставляется в муниципальном образовании, имеющем общую границу с данным муниципальным образованием (часть 1). Земельный участок предоставляется в общую долевую собственность в равных долях многодетному гражданину, его детям, с учетом которых установлено право на получение земельного участка, а также его супругу (супруге) в случае, если он (она) является родителем, усыновителем (удочерителем) этих детей (часть 2). Многодетному гражданину предоставляется земельный участок из перечней земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным гражданам в собственность бесплатно (далее - Перечни земельных участков (пункт 1 части 3). Формирование Перечней земельных участков осуществляется в порядке, установленном статьей 3 этого закона.
Согласно части 3 указанного закона субъекта в перечни земельных участков включаются земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет, в случае, если определено разрешенное использование таких земельных участков. После официального опубликования (размещения) Перечней земельных участков органами местного самоуправления разрабатывается и обеспечивается комплекс мер по обеспечению земельных участков, сформированных для индивидуального жилищного строительства, объектами инженерной инфраструктуры в порядке, определяемом нормативным правовым актом органа местного самоуправления.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.
Судами установлено и усматривается из материалов дела, что муниципальным образованием город Ефремов Тульской области (правопреемник муниципального образования Ефремовский район) утверждены перечни земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления многодетным гражданам на территории муниципального образования Ефремовский район, в частности в деревне Богово для предоставления в собственность гражданам бесплатно определены 94 земельных участка. Из них 78 земельных участков, в числе которых земельный участок с кадастровым номером < ... > , расположенный по адресу: < ... > , предоставлены в собственность гражданам, имеющим трех и более детей. До настоящего времени органом местного самоуправления не разработан комплекс мер по обеспечению указанных земельных участков объектами инфраструктуры. В решении суд указал, что на сформированных земельных участках, в том числе и на земельном участке, принадлежащем на праве собственности многодетной семье административного истца, отсутствуют электроснабжение, газоснабжение, водоснабжение и подъездные пути. Данное обстоятельство административными ответчиками не оспаривалось. Земельный участок с кадастровым номером < ... > площадью 1500 кв. м был предоставлен в общую долевую собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства многодетной семье Тимохиной М.Н. 12 ноября 2015 года. Таким образом, с момента предоставления семье Тимохиной М.Н. названного земельного участка до момента обращения истца в суд - 27 августа 2018 года (т. 1, л.д. 3) прошло более трех с половиной лет.
Данное обстоятельство свидетельствует о непринятии в течение разумного срока администрацией муниципального образования город Ефремов Тульской области должных мер для обеспечения данного земельного участка, необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.
Вывод суда апелляционной инстанции о том, что администрацией муниципального образования город Ефремов Тульской области принимаются меры для обеспечения земельного участка электроснабжением и водоснабжением, материалами дела не подтверждается. Заключение муниципального контракта "Выполнение работ по замене водопроводных сетей в деревне Богово Ефремовского района Тульской области" не свидетельствует об обеспечении земельного участка, принадлежащего семье административного истца объектами инженерной инфраструктуры для водоотведения и водоснабжения. При этом ни судом первой инстанции, ни судом апелляционной инстанции не был проверен довод Тимохиной М.Н. о том, что данный контракт был заключен для замены водопроводных сетей в деревне Богово, проводимой в плановом порядке и никак не повлиял на обеспечение принадлежащего ее семье земельного участка объектами инфраструктуры для водоотведения и водоснабжения. Названный довод не опровергается и представленными сторонами в материалы дела доказательствами.
Ссылка суда апелляционной инстанции на строительство в деревне Богово трансформаторной подстанции и линии электропередач в целях обеспечения электроснабжением земельных участков, предоставленных многодетным семьям, не подтверждает того, что электросеть была подведена к земельному участку административного истца. В материалах дела также отсутствуют какие-либо доказательства того, что администрацией муниципального образования были проведены мероприятия по организации подключения указанных выше земельных участков выделенных многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, в том числе и принадлежащего административному истцу, к электросетям.
При таких обстоятельствах постановленные по делу судебные акты нельзя признать законными.
С учетом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения настоящего административного дела, принятые ими судебные акты подлежат отмене в части отказа в удовлетворении заявленных Тимохиной М.Н. требований и направлению административного дела в этой части на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Ефремовского районного суда Тульской области от 25 сентября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 18 декабря 2018 года отменить в части отказа в удовлетворении заявленных Тимохиной Марией Николаевной требований и направить административное дело в этой части на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.